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【期刊名称】 《政治与法律》
中国户籍制度改革研究动态
【作者】 辛欣【作者单位】 湖南省社会科学院
【分类】 公安管理法【期刊年份】 1994年
【期号】 4【页码】 66
【全文】法宝引证码CLI.A.131045    
  户籍管理是我国行政管理的重要组成部分,是公安机关的一项重要职能,它直接关系到政治经济生活秩序和广大人民群众的切身利益,是一项政策性法律性很强的工作,历来有着极严格的规定。在新形势下,怎样切实做好这项工作,更加自觉地服从、服务于经济建设这个中心,引起了政府有关部门和理论界的高度重视,很多同志作了大盆有益的研究,提出了不少有价值的观点。现作一简要介述。
  一、中国户籍制度发展简析
  所谓户籍,就是登记居民户口的册籍。中国旧时称“丁籍(册)”、“,黄籍(册)”、“籍帐”。早在夏周时代,我国就有了户口统计;到了战国,郡县制的地方行政制度确立,进而出现了编制农户的什伍组织。历代均定期分类审编,用以稽查人口,征保赋税、调派劳役,抽集士兵,维护治安等。
  新中国成立后,由于生产力的发展水平议及社会、政治管理的需要,我国仍然实行有户籍制度。起初,户籍的功能很简单。户口由公安部门或基层政权组织(如乡政府)实施管理,以行政区域为单位,登记造册,发放证件。主要用于统计人口、维护治安,迁移管理、发放票证等。这时的户口与居住地相联系,证明某人某户居住在哪个行政区划。在当时,对户口迁移的限制并不多,不是户口迁移决定人口流动,而是人口流动决定户口迁移。
  我国现行户籍管理制度的基本依据是1958年第一届全国人大常务委员会通过的《中华人民共和国户口登记条例》。该《条例》已颁布实施30余年,对于维护社会秩序、保护公民权益、服务于社会主义建设等方面发挥了较大的作用。然而,由于社会经济条件以及几千年的传统影响,我国户籍制度在实践中的一个基本特点是:户口的不可迁徙性。即把城市和农村人口截然划分为两大社会群体,除了个别处理的问题,两者之间几乎不可能合法地互相串换角色。社会人口既不能自由地从农村迁往市镇,也不能从小市迁往大市。甚至从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区也受到户口计划指标的严格控制。这种户籍制度的不可迁徙性之特点,大致出于以下方面的系因;其一,因城乡差别的存在而防止人口大量流入城市;其二,因地区性差别的存在防止人口大量流入优等地区;其三,社会治安管理的需要。其四,封建统治方式的影响。
  二、现行户籍制度的功能
  研究者们从社会控制的角度对现行户籍管理制度的社会功能作了分析和探讨,概括起来主要有四项。
  其一,证明公民身份,是政府通过户籍管理来进行社会控制的基础。户口登记,具有证明公民身份的法律效力,户口登记是户籍管理的基础。其具体做法是:每户发给一本户口簿,记录该户口成员的姓名,出生年月、性别籍贯,职业等项内容。
  其二,维护社会治安,是现行户籍管理制度的一项基本的社会控制功能。新中国成立后,我国的户籍管理部门的一项基本任务是加强社会治安,公安机关通过户籍管理,对成年公民进行分层管理,加强对青少年的教育,配合乡镇、街道和居委会,对社会进行综合治理,积极消除社会上各种不安定因素。户籍管理部门还在许多刑事案件的侦破过程中发挥了重要的作用。
  其三,控制城镇人口机械增长,是我国现行户籍制度的又一项重要的社会控制功能。城市化是现代国家的世界性趋势。我国经济发展水平还不高,城市化速度过快是国力所难以承受的。然而,由于存在着巨大的城乡差别,人民群众在居住地的迁移上存在着一种自发流向,普遍地在存在着从农村流向城市的愿望,不加控制,必然会导致城镇人口机械增长过快,通过户籍管理,就能抑制或缓解这种过快增长的势头。
  其四,户籍管理部门掌握着正确的户口资料。户籍管理部门为政府和各有关部门服务的一项重要内容,就是提供必要的户口资料。长期以来,我国在高度集中的统一的计划经济模式下,一些需要量大而又难以充分供应的人民日常生活必需品,政府采用按户或按人平价定食供反的办法。其目的是为了保证人民的基本生活需要和实现市场稳定 此外,凭常住户口人数确定上房分配与否及分配面积大小,根据户口的居住址点,户口性质与户口的类别来确定青少年就学地点就业方向,参军后的复员安置,以及通过户口管理来控制人口的自然增长等等,也是现行户籍制度内一种附加的社会控制功能。
  三、现行户籍制度的弊端
  大家认为,我国的户籍制度对于我国人民民主专政国家的建立和巩固,对于我国的社会主义经济建设,对于我国人民的安居乐业,发挥了重要作用但是随着我国经济体制的改革,特别是我国经济的模式已从高度集中的计划经济向社会主义市场经济过走,这种户籍制度已经暴露出其严重的不适应性。
  一种意见,从户籍因素对社会生活中的全面渗透如户口与身份,户口与就业,户口与分配,户口与教育,户口与公用设施的关系作了分析,然后得出结谁认为,现行户籍制度,具有浓厚封建色彩。它的政策指向,是把人与土地紧紧拴在一起。由于不同的土地等级具有不同的级差利益,便形成了事实上的户口等级制。户口等级制又反转过来,给人们带来不同利益。于是,户口的人口登记注册功能异化为利益分配功能。
  另一种意见认为,现行户籍制度弊端突出表现在三个方面:(一)劳动力的自由流动是市场经济的基本要求,而现在的户籍制度限制了这种自由流动。(二)人口的城市化是商品生产发展的必然趋势,而现在的户籍制度阻碍了这种趋势。(三)准确的城乡人口分布是国家经济发展的衡量器,而现在的户口制度不能作出准确统计,从而反映不出我国经济发展状况。
  第三种意见认为,现行户籍管理制度明显落后于经济的发展,有些方面甚至直接妨碍了经济发展。主要表现:(一)从非农业户口增长情况看,由于长期以来严格控制非农业户口的增长,使得在工业化迅猛发展的同时,人口城市化却进展缓慢,严重滞后。(二)从人口迁移情况看,由于长期以来产格控制农村人口流入城市、小城镇人口迁入大城市,以致客观上影响了劳动力转移的先进科技辐射。(三)从户籍管理情况看,由于现行户口管理政策与住房、就业、就学等管理措施不配套,因而形成了大量人户分离。(四)从户口登记情况看,由于受到计划生育等有关政策的影响,近年来人口隐数大量存在。
  第四种意见认为,现行户籍管理制度存在九个问题:(一)束缚社会生产力的发展。在现行户籍制度下,人口不能按照社会分工和商品经济发展的要求进行劳动力的合理流动和生产要素的优化组合,造成劳动力资源的浪费。(二)现行户籍制度扩大了业已存在的城乡差别,不利于城乡结合,共同发展。(三)对城镇居民的价格补贴成为国家财政的巨额负担,财政的包袱越重。(四)现行劳动就业制度严格限制农村劳动力进城进厂就业,把农村剩余劳动力滞留在农业,不利于城乡社会经济的发展。(五)按现行户籍制度划分农业与非农业人口,不能反映已变化的农村产业结构和城乡劳动力的职业构成,模糊了城乡人口的界限,不利于正确判断我国城镇化的发展进程和未来趋势。(六)城乡利益分配关系扭曲,社会经济利益向城市倾斜。(七)阻碍了城乡人才交流,不利于农村人才的脱颖而出。(八)现行户籍制度下的“农转非”问题。现在农转非问题已成为复杂的社会经济问题,从中滋生出许多腐败现象,有出售城镇户口从中谋利的,有走后门、拉关系转户口的等等。(九)限制了城乡居民的通婚。在现行户籍制度下,倘城乡男女结婚,女方是农村户口,则不能进入城镇定居就业,其所生子女只能随其母申报农业人口;若男方是农村户口,则更不能迁入城镇定居就业,客观上限制了城乡居民的通婚圈,而且由于通婚范围不大,造成了人口素质的下降。
  四、改革与对策
  在如何推进我国户籍制度的改革与对策问题上,有关部门

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