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【期刊名稱】 《人民司法(應用)》
個人破產法的立法模式與路徑
【作者】 王欣新
【作者單位】 中國人民大學破產法研究中心{主任}北京市破產法學會{會長}
【分類】 破產法【期刊年份】 2020年
【期號】 10【頁碼】 9
【全文】法寶引證碼CLI.A.1288861    
  

破產是市場經濟在其競爭、優勝劣汰等規律下必然發生的社會現象。破產法是保障市場經濟正常運行的基礎法律,它通過對債權人、債務人等利害關系人權益的保護,使市場經濟的商品交換等活動得以正常進行。目前我國已經制定了企業破產法,但是尚沒有制定個人破產法(本文中對個人破產法與自然人破產法在同一意義上使用),這就使得很多因個人債務糾紛引發的社會問題與矛盾無法在個人破產制度下得到合理解決,並嚴重影響到企業破產法的順利實施。在近年連續幾屆的全國人大與政協會議上,均有代表提出制定個人破產法的立法建議。2019年2月27日,最高人民法院在《人民法院第五個五年改革綱要(2019—2023)》中提出“研究推動建立個人破產制度”。同年7月16日,國家發展和改革委員會、最高人民法院等13個國家部門聯合發布《盡快完善市場主體退出制度改革方案》(以下簡稱《市場退出改革方案》), 指?對市場主體退出制度的總體改革目標,是要“逐步建立起與現代化經濟體系相適應,覆蓋企業等營利法人、非營利法人、非法人組織、農民專業合作社、個體工商戶、自然人等各類市場主體的便利、高效、有序的退出制度,市場主體退?渠道進一步暢通,市場主體退出成本明顯下降,無效低效市場主體加快退?,為構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制提供有力支撐”。而對破產法律制度改革完善的一項重要任務,就是研究建立個人破產制度,重點解決企業破產產生的自然人連帶責任擔保債務問題;明確自然人因擔保等原因而承擔與生產經營活動相關的負債可依法合理免責;逐步推進建立自然人符合條件的消費負債可依法合理免責,最終建立全面的個人破產制度,實現個人破產立法促進競爭、鼓勵創新、寬容失敗、保障生存的立法目的。

目前企業破產法的修訂工作已經納入全國人大常委會的立法規劃,[1]正在逐步啟動,而個人破產制度的建立也得到國家有關部門的充分重視,並在社會上獲得積極反響。時不我待,如何合理、高效、迅速、低成本地完成企業破產法修訂和個人破產立法的任務,確立正確的原則和方法,解決立法工作中的各種實際問題,值得認真探討。

一、個人破產立法對主體適用範圍的設定

對個人破產法的主體適用範圍存在多層次的差異觀點,其實早在企業破產法立法之時就對此存在爭議。有人主張,對所有企業和自然人均適用破產制度,消費者喪失清償能力也適用破產法調整。有的人主張,除企業外,僅對從事營利活動的商自然人即個人獨資企業、合夥企業等自然人企業及其?資人和從事工商經營活動(具有營業執照)的個體工商戶(農村承包戶、專業戶除外)適用破產制度,對消費者則不適用破產法調整。也有人主張,破產制度只宜擴大適用到自然人企業等營利性的經濟組織及其出資人。還有人主張,破產制度只擴大適用到自然人企業等營利性的經濟組織,不包括其出資人。[2]當然,這是該法立法時的觀點,現在對我國個人破產法的適用範圍最終應當包括所有自然人,無論其是否從事營利活動,在大多數人中已經達成共識,尤其是在《市場退出改革方案》出台之後。在我國,立法觀點的不同主要不在于是否需要將所有的自然人都納入個人破產法的調整範圍,而在于個人破產法是應當對所有自然人同時統一立法,還是根據自然人主體是否有營利性的經濟活動,按照商自然人和消費者自然人分別立法或分階段立法。

筆者認為,個人破產法應當對所有自然人同時統一立法,不需要也不應當因主體經濟活動性質存在差異而分別立法。但是在統一立法後,如果實踐需要,在法律的實施上可以對不同類型的主體分階段進行,即對某些類型的主體如果認定其實施基本條件不完全具備,可以暫時性地予以延後適用。

首先,商自然人和消費者自然人在一些場合已經難以區分。在現在的市場經濟中,由于電子商務、網絡經濟和經營與辦公模式的日益創新發展,尤其是在大眾創業、萬眾創新的社會政策之下,一些營利活動已不一定以取得營業執照為必要前提了。2019年實施的電子商務法第十二條規定,個人銷售自產農副產品、家庭手工業產品,個人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務活動和零星小額交易活動,不需要辦理市場主體登記。但在實踐中,上述界限有時並不清晰,存在廣泛的灰色地帶,且難以監管。這些變化就使得在一些情況下區分商自然人和消費者自然人失去了法律上明確的外觀界限。盡管有很多人仍以傳統的商事身份從事營利活動,如投資設立企業等,但也有一些人,甚至越來越多的人,在以消費者的外觀身份或多或少地進行商事營利活動,例如坐在家中就可以進行網絡和微信朋友圈中的代購和銷售等營利活動,甚至籍此解決就業問題,創業謀生。經營營利活動與生活消費活動在相當程度上的交叉和混同,使得在一些領域尤其是新興業態領域,商自然人和消費者自然人的身份已經不易在立法上嚴格區分。此外,有時當事人對其活動和債務性質在一定程度上可能依主觀意思而轉換,這使得法律更難以對其界限作出准確的規定。

而且,在個人破產制度的適用主體方面,中國還存在更為複雜的農民問題。我國農民的生活方式仍在一定程度上具有自然經濟的屬性,這使其生產營利活動和生活消費活動的區分難度更大,使其商自然人或消費者自然人的身份往往處于一種混同和游離狀態,不易准確確定。據國家統計局發布的中國人口數量有關數據,目前全國農村人口數量有57661萬人,占全國人口的41.48%(這是2017年下發的相關數據,僅供參考)。如果按照戶籍制度確認農民身份,則中國有9億農民,但在城市打工、做生意的農民約為3億,再減去生活在農村的未滿18歲的未成年人以及60歲以上的老人,以及住在農村但不幹農業的人,真正在農村從事農業生產的農民大約有3億。如果對商自然人和消費者自然人的破產采取分別立法的方式處理,可能會導致一個巨人的社會群體在法律適用上的主體資格不明確或確認不合理,這顯然既不利于立法,也不利于法律實施。

其次,在我國個人破產立法中區分兩類自然人主體沒有實際意義。即使是商自然人,在其債務構成中也會存在相當的消費債務。從破產原因的角度看,商自然人因為消費債務而陷于破產境地的情況也屢見不鮮。由于進行營利活動與消費活動的主體具有同一性,債務責任主體也具有同一性,在個人破產領域按照主體活動性質分別立法是沒有實際意義的。當然,對于資產與債務狀況不同的自然人主體,個人破產立法需要設置不同的具體程序處理,但這並不是按主體活動性質的分別立法。開弓沒有回頭箭

再次,對我國的立法來講,還有一個更為實際的問題,就是一旦將部分自然人主體排除?本次個人破產立法的適用範圍之外,沒有抓住這次難得的立法機會,以後再想將他們納入個人破產法的調整範圍,可能就遙遙無期了。社會情況和法律需求的變化是迅速的,但立法往往都是滯後的。“凡事預則立,不預則廢”,在個人破產立法方面,我們應當聽聽古人之言。有法,哪怕在必要時對部分主體適當延後實施,和沒有法,等到出現社會需要時再匆匆立法,社會效果必然是大不相同的。

在此,我們還要對《市場退出改革方案》的有關規定有正確的理解。方案指出:“建立個人破產制度,重點解決企業破產產生的自然人連帶責任擔保債務問題。明確自然人因擔保等原因而承擔與生產經營活動相關的負債可依法合理免責。逐步推進建立自然人符合條件的消費負債可依法合理免責,最終建立全面的個人破產制度。”這堳的是個人破產法的實施重點和推進進程,是指最終在社會上要達到的實際法律效果,而不是指立法的模式和路徑,不是要對不同的自然人主體分別立法,或分階段立法。我國已經有2006年企業破產法且已實施10余年,在該法適用過程中那些因企業破產而直接牽涉到的上述個人債務問題,因在實踐中屢屢發生且已經實際影響到企業破產法的實施,對其的解決需求在社會上自然會顯得更為緊迫。其中最突出的問題,便是在企業尤其是私營企業破產時承擔保證責任的自然人如股東、高管及其家人等的擔保債務,如何通過個人破產制度解決,合理免責。這便是《市場退?改革方案》為什麼將此列為首要考慮解決問題的原因。但是,哪些社會問題應當在立法上尤其是法律實施中優先考慮解決,與解決這些問題和其他相關社會問題的法律應當如何制定、法律的適用主體範圍如何科學界定,乃是不同層面的問題,不能混淆,立法有其必須遵循的自身的科學性、邏輯性與體系性。

此外,建立個人破產制度,並非僅僅制定個人破產法這一項任務就可以徹底完成,我們還需要制定相關的各種輔助法律制度,其中最為重要的是建立個人債務的庭外清理制度。“個人債務庭外清理”這個概念,是以庭內個人破產制度的存在為前提而成立的,沒有庭內,自然就無所謂庭外。盡管在個別國家,個人破產法制定之前就出台有個人債務清理制度如消費和債務咨詢制度等(但是有企業破產法作為制度借鑒),但大多數國家在建立個人債務庭外清理制度時,都存在一個默認的前提,就是已經有個人破產法作為個人債務庭外清理制度堅實的地基。對我國而言,只有在個人破產法為個人債務的庭外清理提供明確的規則和行為底線,為各方利害關系人提供全面的具有確定性的法律結果預期,才能使人們在各種庭外債務清理模式的運作中、在各種利益的複雜博弈中,以最大程度的理性談判、妥協,並取得良好的有效成果。換言之,只有在個人破產法為其撐起一片綠蔭時,個人債務庭外清理制度才會有最好的發展生態環境,才能充分發揮其作用。個人債務庭外清理制度的建立,有助于我國個人破產問題得到更為普遍、便利、快速、合理的解決。我國可能陷于債務破產境地的自然人人數眾多,僅僅依靠法院的審判力量,單一渠道以法庭內程序解決個人破產問題,從社會各方面看都是不夠的。個人債務庭外清理制度的建立有助于個人債務問題更加市場化地解決,但沒有個人破產法,即使有了個人債務庭外清理制度,也難以真正實現對個人債務問題的全面法治化解決。在債務庭外清理制度中,對不同財產和負債情況的自然人,同樣需要設計有針對性的不同適用程序,但並不需要因適用主體是否進行營利活動而作出區分規定。

綜上所述,與我國當前要實現的個人破產法立法目的與利益相比較,商自然人和消費者自然人之間即使存在一些差異,已經不足以構成對兩類自然


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