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【期刊名称】 《知识产权》
偏离与回位:专利纠纷行政调解制度重构
【作者】 李雷梁平
【作者单位】 华北电力大学{法政系讲师},河北省哲学社会科学研究基地{研究员}华北电力大学{法政系教授},河北省哲学社会科学研究基地{专家}
【分类】 专利法
【中文关键词】 专利纠纷;行政调解;行政保护;服务行政理念
【英文关键词】 patent dispute; administrative mediation; administrative protection; service administration concept
【期刊年份】 2014年【期号】 8
【页码】 24
【摘要】

专利纠纷行政调解制度在我国《专利法》第二次修改时已有明确规定,其具有专业性、权威性和效益型的功能优势,与专利纠纷实质解决的理念是相契合的。然而,专利纠纷行政调解性质定位偏差、调解主体角色错位、调解程序规则缺失、调解协议效力不足等现实问题,严重制约了该项制度作用的发挥。基于此,需要把握行政调解的真实意蕴,立足当事人解决专利纠纷的现实需求,将服务行政理念贯穿于调解的全过程,设置专门的调解机构,规范调解的具体程序,强化调解协议的法律效力,完善相关的配套机制。

【英文摘要】

The administrative mediation system of patent dispute has clearly defined in the second amendment of the "Patent Law". It has several functional advantages include professional, authoritative and effi cient, which is correspond with the concept that patent dispute should be solved substantially. However, there are several practical problems in administrative mediation of patent disputes such as deviation of the nature location, dislocation of the role of mediation subject, defi ciency of the mediation procedural rules, ineffi ciency of the mediation agreement, which seriously constraint the function of the system. Therefore, it is necessary to grasp the true implication of administrative mediation, let the concept of administrative services through the whole process of mediation based on the practical needs in resolving patent disputes among the parties, establish special mediation agencies, standardize specifi c procedures of mediation, strengthen the legal effect of mediation agreement, and improve the relevant supporting mechanism.

【全文】法宝引证码CLI.A.1239785    
  
  随着经济全球化的深入和建设创新型国家战略的实施,人们的专利意识不断增强,专利纠纷[1]日渐增多且呈高度复杂化、多样化趋势,对于专利保护的需要愈加迫切。我国自建立专利制度以来,即确立了专利司法救济与专利行政救济两条途径协调运作的方式处理专利纠纷案件[2]。多年来,专利行政救济制度在解决专利纠纷方面发挥了不可替代的作用。仅就2013年的统计数据来看,2013年1月至12月,我国专利行政执法办案总量16,227件,同比增长79.9%,其中,专利纠纷办案5056件(其中专利侵权纠纷办案4684件),同比增长101.4%;查处假冒专利案件11,171件,同比增长71.5%,办案的力度在逐年加大。[3]
  然而,对于专利行政救济制度中具有柔性特质的行政调解制度,尽管在《专利法》第二次修改(2000年)就已经明确规定,却一直没有引起足够重视。理论研究匮乏,加之实践缺位,使得这项设置多年的制度严重偏离正轨,未能在专利纠纷的解决中发挥其应有功能,成为一种“制度摆设”。为此,本文试图梳理与检视专利纠纷行政调解制度在现实运作层面存在的缺失与缺陷,修正与重构专利纠纷行政调解制度,使得该项制度能够进一步焕发生机。
  一、行政调解在化解专利纠纷中的功能优势及现实可能性
  所谓行政调解,是指由国家行政机关主持,依据国家法律法规和政策,以自愿为原则,通过说服教育等方法,促使争议双方当事人友好协商,互让互谅,达成和解协议,从而解决双方之间争议的活动。[4]作为一种柔性的纠纷解决方式,行政调解的典型特征是行政机关作为中立的第三方居中处理纠纷,核心要义是当事人双方在调解全过程的自愿与合意。尽管行政调解也是行政机关行使职权的行为,但其与具备单方性、强制性特征的行政处罚等具体行政行为有着本质的区别,属于行政主体实施的不产生法律约束力的行政事实行为。较之其他专利纠纷解决方式,行政调解有其独特的功能优势和价值,这与专利纠纷实质解决的需求也是相契合的。
  (一)专利纠纷行政调解的功能优势
  作为一种非诉讼纠纷解决方式,专利纠纷行政调解同其他专利纠纷解决方式一样,具有定纷止争、化解矛盾的功能。但同时,其又具有专业性、权威性和效益性的特殊优势。
  1.专业性优势
  专利纠纷往往呈现高度的复杂性、技术性特征,需要纠纷的解决者具备较为专业的知识才能更好地解决纠纷。比如在专利侵权纠纷案中,判断是否构成侵权,需要将被控侵权物中的技术特征与案件所涉专利权利要求中的相应技术特征相比,是否以基本相同的手段、实现基本相同的功能、产生了基本相同的效果;判断被控侵权产品是否与原告外观设计专利、商标构成相同或相近似。[5]而从事专利纠纷行政调解工作的一般为管理专利工作的部门中专门设置的调解机构,调解人员大多具有专利领域的专业知识,熟悉相关业务,能够对于纠纷事实进行专业鉴定,这是判定责任的前提与基础,进而才能有针对性地进行调解,以更好地完成这项工作。
  2.权威性优势
  专利权虽然是私权,但由于其权利的无形性和易复制性,其产生及其存续必须以管理专利工作部门的保障作为后盾。在专利权人与管理部门接触过程中,会自然地形成对其的信任和依赖。再加上行政调解需要行政权力的主导,调解人员往往由熟悉专利管理和具有丰富实践经验的专利管理机关的工作人员担任,调解工作自然就更易于为当事人所接受,有利于增强纠纷解决的实效性,提高社会信任度。而且,纠纷发生之后向政府或行政主管机关求助,也是我国基层民众长久以来的习惯与传统,体现了当事人在无法求助于自治和民间规范的调整时(包括民间机制的缺失、无能和处理失败),对行政权威的依赖和需求。[6]
  3.效益性优势
  对当事人而言,不论选择何种纠纷解决方式,纠纷的实质解决都是其根本需求,不过理性的当事人会选择成本低廉的方式。就经济成本而言,与诉讼程序需要耗费不菲的诉讼费、律师费、交通费、鉴定费等费用相比,行政调解由于是行政机关职权范围内的事项,因此收费低廉甚至不收费。就时间成本而言,行政调解的优势更加明显,管理专利工作的部门调解专利纠纷程序便捷、周期短,为当事人节省了大量时间。而且,由于专利权保护期限有限,节省的时间对于当事人而言就是抢占市场的先机,就是效益。专利纠纷行政调解为当事人提供了一条快捷高效的纠纷解决途径。
  (二)行政调解与专利纠纷实质解决理念的契合
  较之一般的民商事纠纷,专利纠纷涉及的利益主体要复杂的多,纠纷的发生和解决通常具有较大的社会影响性,在纠纷解决过程中稍稍处理不慎就有可能导致涉案企业的停产或破产,随之还可能会引发其他大量的社会问题。因此,专利纠纷的实质性解决至关重要。专利纠纷行政调解具有专业性、权威性、效益性的优势,契合了专利纠纷实质解决的现实需求。
  1.行政调解可以有效弥补专利诉讼之缺陷
  诉讼是解决纠纷最为权威的途径,然而,由于专利纠纷的高度复杂性,专利诉讼机制有其固有缺陷。相比普通的民事诉讼,专利纠纷诉讼程序要更加复杂,在专利侵权纠纷诉讼中,进入民事诉讼一审程序后,被控侵权方往往会以专利权无效提出抗辩,向专利复审委员会提出宣告专利权无效的请求,由此,需要先中止法院的审理,等待专利复审委员会对该专利权效力的复审结果。法院在接到复审结果后,才能继续审理。不过,如果当事人对专利复审委员会宣告专利权无效或者维持专利权的决定不服的,还可以自收到通知之日起三个月内向人民法院提起行政诉讼。如此,民事纠纷的审理与行政纠纷的救济程序相互交织、相互拖延,会耗费当事人大量的人力、物力以及国家的行政资源与司法资源,拖得当事人筋疲力尽,使得公众对专利诉讼失去信心。相比之下,专利纠纷行政调解具有的专业性和效益型优势,能够帮助当事人快速地解决纠纷,为其节省大量时间和资源;而且,调解是在当事人平等、自愿的前提下进行的,纠纷的解决具有彻底性,既可以阻止矛盾的进一步扩大,又可以缓解司法压力,节约司法资源。
  2.行政调解符合我国公民的纠纷解决习惯
  厌讼思想在我国几千年来的传统文化中根深蒂固,直至当前,还影响着人们面对纠纷时的选择取向。人们往往不愿意选择程序较为严格的诉讼程序,而更倾向于寻求政府机关的救济,当下“信访潮”的涌现以及人们“信访不信法”的价值取向就是深受“厌讼”思想的影响。借助社会大众对政府权力的天然信赖感,专利纠纷发生以后,求助于管理专利工作的部门的优势明显,熟悉专利业务的管理部门能够迅速介入,及时为当事人提供专业指导,高效、妥善化解专利纠纷,行政调解的优势得以彰显。这不仅有助于迅速解决纠纷,而且有助于促使双方握手言和,契合了中华民族“以和为贵”的优良传统。当然,在群众认可程度上,行政调解也有其自身的不足,但这并未明显影响到他们对行政调解的信赖与推崇,相反,这种迫切的“抱怨”从更深层次的意义上,反映了社会公众对完善行政调解制度的新期待及美好愿望。[7]
  3.行政调解能够最大程度满足当事人的利益诉求
  与著作权、商标权相比,专利权保护的期限更短,专利纠纷产生之后,权利人更加注重的是专利权背后巨大的市场潜在利益,在有限的时间内将专利权利益最大化是专利权人的根本目标。因此,当事人寻求权利救济的根本目的是着眼于未来,为的是通过对非法竞争者的干涉以恢复和巩固其独占性市场的主体地位。[8]从权利人的现实需求来看,通过司法程序的救济可能是难以实现的,法院经过冗长的审理之后作出的判决,往往会导致权利人“赢了官司输了市场”,造成难以挽回的后果。而专利纠纷行政调解在这方面有着得天独厚的优势,能在引导当事人充分协商的基础上最大程度满足当事人的利益诉求。
  综上论析,可以得出如下结论:行政调解的特有功能优势能够有效弥补诉讼机制及民间性纠纷解决机制的不足与缺失,满足当事人寻求专利纠纷实质解决的现实需求。然而,这只是理论上的分析与设想,这项制度在实践中究竟效果如何,还需对专利纠纷行政调解制度的运作状况进行实效分析。
  二、专利纠纷行政调解制度的现实困境及其根源
  如前所述,专利纠纷行政调解有着其他纠纷解决机制所不可比拟的优势,然而现实中,该项制度的运行已然严重偏离了应有轨道,解决效果十分有限,公众对纠纷解决的现实需求与制度供给之间明显处于一种失衡态势。究其根源,主要在于专利纠纷行政调解制度的设计存在较大缺陷,具体表现如下四个方面。
  (一)专利纠纷行政调解的性质定位偏差
  有关专利纠纷行政调解制度的性质,在《专利法》中并没有明确的体现。国家知识产权局制定的《专利行政执法办法》第2条规定,“管理专利工作的部门开展专利行政执法,即处理专利侵权纠纷、调解专利纠纷以及查处假冒专利行为,适用本办法。”通过该规定可以看出,专利纠纷行政调解与处理专利纠纷、查处假冒专利行为的性质相同,即都是行政执法行为。这一定性显然是与行政调解的真实意蕴相悖离的。行政调解属于行政事实行为,其本质是管理专利工作的部门在其职权范围内为公众提供的一种公共服务行为,调解机构在整个调解过程中一直处于中立地位,其权力的行使不会直接影响行政相对人的权利,这与行政执法行为有着根本的区别。
  行政调解被定性为是行政执法行为,调解主体与执法主体存在竞合,调解程序与执法程序存在混同,必然会偏离行政调解应然的轨道。[9]定位的偏差,加之实践中行政调解人员往往也是由行政执法人员担任,会导致调解者很难保持中立的裁判者角色,难以保障行政调解的公正性。而行政权力又是国家权力中最为活跃也是最容易被滥用的权力,一旦不加以有效约束,必然会导致权力的恣意行使,影响专利纠纷解决的效果,侵犯当事人的合法权益。历史经验表明,寄希望于行政机关行使权力时能够自律只能是一个美好的愿景。
  (二)专利纠纷行政调解主体的角色错位
  依前所述,我国《专利行政执法办法》规定,有权对专利纠纷进行行政调解的机构为“管理专利工作的部门”,“管理专利工作的部门可以依据本地实际,委托有实际处理能力的市、县级人民政府设立的专利管理部门查处假冒专利行为、调解专利纠纷。”事实上,专利纠纷行政调解一般是由管理专利工作的部门中的专利执法机构承担,即专利执法主体与行政调解主体是一致的,严重影响调解的效果。而且,专利行政执法机构本身就已经问题重重,根本无法满足专利行政调解工作的需要。据统计,截至2010年,全国地级、县级基本没有专门的执法机构,各地知识产权局的专利执法部门大多职能不明确,不是完全从事专利执法相关工作,甚至很少从事专利执法相关工作,从而导致行政执法的力度大大削弱。[10]
  此外,专利纠纷行政调解的人员配置也欠缺合理性。实践中,专利纠纷调解人员一般由专利执法人员担任,比如《云南省专利纠纷调解和处理规程》中规定:“调解人员的组成:管理专利工作的部门调解专利纠纷,可以由1名或1名以上执法人员主持调解。”这一做法难以保障调解人员的中立地位,调解人员存在自身的专业水平、解纷经验、综合调处能力等方面的局限,使得调解效果大打折扣。加之部分调解人员没有及时转变观念,在调解过程中以管理者自居,呈现“家长式”调解,习惯性地运用行政规制手段,向当事人施加压力。当事人迫于该种压力可能会暂时接受调解建议,达成调解协议,但之后很快就会反悔,不履行调解协议,使得另一方当事人只能重新寻求法院的司法救济,导致专利纠纷行政调解制度形同虚设,公众对行政调解的制度价值预期也会逐渐丧失认同感。
  (三)专利纠纷行政调解程序缺失
  公正是调解的灵魂,而程序则是公正的保障。基于专利权客体的非物质性和专利权侵权判定的复杂性,往往需要设置较为周密的专利纠纷行政调解程序。而我国相关法律法规中并没有具体的规定,仅在《专利行政执法办法》第20~25条对于专利纠纷行政调解的程序作了简要规定,缺乏可操作性的实施细则。而地方有关专利纠纷调解的程序也往往是笼统的体现在专利纠纷行政执法规定中,缺乏单独的行政调解程序规定。实践中行政调解主体往往依照其他行政程序或自创调解程序进行调解,缺乏统一的标准,程序较为混乱。
  没有调解程序的约束,调解主体就很难保持公正,其手中的权力也必将由于缺乏有效监督与制约而被滥用,实践中强制调解、越权调解的情况时有发生。调解者既受自己价值判断的影响,也并没有起到组织者的作用,对于当事人双方更多的是一种父母式的干预,所追求的主要是一种目光狭隘的相安无事,由此便不免造成个人权利在群体中的淹没与丧失。[11]而从当事人的角度来看,纠纷解决程序的缺失即意味着当事人程序权利的丧失,由此,实体权利的保障也就只能是沦为空谈了。
  (四)专利纠纷行政调解

  ······小词儿都挺能整

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