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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
全球治理与国际竞争法的网络模式
【英文标题】 Global Governance and Network Model of International Competition Law
【作者】 骆旭旭【作者单位】 华侨大学
【分类】 其他
【中文关键词】 全球治理;国际竞争治理网络;联邦财政理论;体制竞争
【英文关键词】 global governance;international competition governance network;federalism;regulatory competition
【文章编码】 1001—2397(2008)06—0027—09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 6
【页码】 27
【摘要】

由于新自由主义理论的勃兴和市场机制的内在张力,国际社会步入了国际化市场经济阶段。国际化市场经济要求国际社会建立国际竞争机制解决国际市场失灵。在“洛克式”的国际体系下,借助全球治理理论建立一个多层次的国际竞争治理网络模式是国际社会现实的选择。多层次的国际竞争治理网络模式可以借鉴经济学的联邦财政理论和体制竞争理论确定各个层次的管辖权划分。

【英文摘要】

The international society has step into the international market economic stage due to the development of Neo—liberalism and the inner tension of market economy. The possible failure of international market needs the international competition institution. It is a realistic choice to establish an international competition governance model according to global governance theory. The economic theory of federalism and regulatory competition will contribute to the allocation of jurisdiction in international competition governance.

【全文】法宝引证码CLI.A.1128518    
  
  国际经济自由化和国际经济全球化的起源可以追溯到资本主义发展初期,亚当·斯密的《国富论》中就提出只要政府放任市场,市场“看不见的手”就能有效地配置资源。因此,在资本主义初期,古典经济学家倡导的是自由放任的市场机制。晚近,新自由主义在国际社会迅速兴起,逐渐成立支配国际经济发展的“强势话语”。就如哈贝马斯的概括,“在许多情况下,全球主义确实起到一种意识形态的作用。从来没有一个知识团体像芝加哥学派那样对世界各国政策的制定产生了如此巨大的影响。……在这一点上,我们可以说新自由主义思想的影响具有‘意识形态’的性质。”{1}
  新自由主义经济理论作为一种价值意识首先直接或间接的促使许多国家自由市场经济体制的建立及走向完善。另一方面,新自由化主义促使自由市场在国际社会的扩张——主权国家通过签订国际协议、加入国际组织等方式不断放松对市场的限制,全球在一定意义上形成统一的国际市场。从理论上分析,新自由主义理论与古典经济学理论“自由放任”的理论一脉相承,认为“国家在经济的作用应当大大缩小,一国经济要向外部世界开放,这个主张是新自由主义学说的重要组成部分。”{2}
  在这个意义上,经济全球化的基础是市场经济——市场机制跨越国境对全球的资源进行统一的配置。而市场机制对全球资源进行配置的前提是自由的市场竞争。但从经济理论分析,市场机制并不是万能的机制,同样会出现“市场失灵”现象。这种“市场失灵”体现在“公平”的缺失和私人垄断的泛滥。根据制度经济学的理论,由于“经济人”的自利行为、短视行为和信息不对称,完全放任自由并不能获得最大的效率,而应该借助制度的安排。通过制度的“引导之手”,才能求得有效的集体结果{3}。以市场机制为基础的国际经济秩序需要建立国际竞争机制对私人垄断行为进行补救已经成为学者比较一致的观点。
  1990年以来,在西方学术界,特别是在经济学、政治学和管理学领域,“治理”一词十分流行。正如研究治理问题的专家鲍勃·杰索普(Bob Jessop)所说的那样:“过去15年来,它在许多语境中大行其道,以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’”{4}。在国际方面,国际经济自由化导致了国际关系、国际政治经济学对国际治理模式进行重新思考。主权国家逐渐走下神坛,各国政府、政府部门及亚国家的政府当局、正式的国际组织、非正式的全球公民社会组织共同参与的多层次全球治理理论渐成显学。体现在国际竞争法方面,由于世界贸易组织中建立国际竞争机制的构想“胎死腹中”,因此借助全球治理的多层治理观点,建立多层的国际竞争治理模式成为解决国际竞争问题的比较现实的选项。
  在全球化的今天,我国一方面进行自由化的市场经济体制改革,另一方面不断积极融入全球市场经济体制中。如何在这种国际经济自由化浪潮中,一方面建立多层级的国际竞争治理网络以防止国际反竞争行为对我国经济造成损害,另一方面要防止这种网络对我国的经济主权的侵蚀。这成为我国反垄断法实施后应进一步研究的课题。本文对国际竞争治理的网络模式进行分析,以期抛砖引玉,引起我国学者对此问题的进一步研究讨论。
  一、国际反竞争行为对国际经济自由化的阻碍
  国际私人的反竞争行为对国际经济自由化的阻碍作用早就引起了学者的重视。[1]国际私人的反限制竞争行为对国际经济自由化的阻碍作用主要体现在以下两个方面:
  第一,对市场准入的限制。市场准入是国际经济自由化的一个重要前提条件。新自由主义在国际社会的成功在于主权国家在国际经济中作用的“最小化”。同时,主权国家通过趋同[2]、相互认可[3]及协调谈判等方式不断消除主权国家对市场经济设置的壁垒。另外,作为新自由主义经济理论代表人物的哈耶克提出“自生自发的市场秩序”理论。根据这种理论,市场自由是首要的,竞争是促进自由的积极形态;自由赋予市场一种“创造力”,赋予它不断进步的能力。只有当市场个体有自由运用他们所拥有的财产与知识去实现他们自己目的的时候,进步才会发生{5}。因此,是市场自由推动市场经济的发展,而保护市场自由与促进市场竞争即是国家最重大的使命。相反,“国家对市场的干预,如果不是直接服务于资本本身的利益,就会被经济自由主义者视为这一体制顺利运行的主要障碍。
  其他存在于市场体制之外的自然和社会环境因素,例如传统的非商品经济的存在,阻碍自由竞争的垄断(或寡头制)的发展,各国边境、关税、市场的存在,对劳动力商品化的限制,以及外部自然界本身的局限,都被看作是暂时的障碍,并将被持续扩张的资本主义市场社会所削减或克服。”{6}国际经济法律在这种自由化的理论指导下,政府对市场准入的限制不断消除。多边贸易体制在多个回合谈判所取得的成功突显了这种趋势。
  另一方面,在政府壁垒对市场准入限制不断消除的同时,私人反竞争行为对市场准入的限制引起国际社会的广泛关注。世界贸易组织多边贸易体制的成功运行、市场经济体制在全球的广泛推行以及经济全球化导致的各国市场的融合。这些因素使私人反竞争行为所影响的范围不局限于单个国家的市场,而是全球性或区域性的国际市场,因而也就越来越尖锐地影响国际经济自由化的进程。私人反竞争行为对国际经济的限制和扭曲作用开始不断突显,并开始逐步成为阻碍国际经济自由化的主要“绊脚石”。换言之,私人反竞争行为已经成为国际经济市场准入的障碍。世界贸易组织中,美国诉日本的“柯达—富士”胶卷案[4]正是体现私人限制竞争行为对市场准入的限制作用。
  第二,出口卡特尔对国际自由竞争的限制。国际社会在基础格局仍然是建立在主权国家基础上的“洛克式国际体系”。[5]在这种主权国家为主的国际体系中,各个国家的政策制定是相互独立、互不隶属的。根据新现实主义理论的观点,国家都是为了自己的国家利益,很难在国家间建立一种有序的、公正的、谋求共同利益的国际格局{7}。国家在制定国内政策往往首先考虑本国的利益,而忽视对其它国家的利益。因而,当国内产业受到进口竞争的压力时,他们往往会优先考虑保护国内生产者。个别国家为了保护国内某些支柱产业或垄断行业或企业,使它们享受竞争法豁免或执行相对宽松的竞争法规则或程序,即使它们可能限制国内竞争。而为了促进本国的出口,出口国可能支持本国的出口卡特尔。
  从理论上分析,国际竞争问题的出现是自由主义趋势下,市场机制扩展到国际社会的结果。具体而言,国际竞争问题出现的原因在于两个方面:一方面,国际市场机制与国内市场一样会出现市场失灵现象。西方发达国家市场经济的实际历程和政府职能的演化轨迹表明,市场调节这只“看不见的手”有其局限性,其功能缺陷是固有的,光靠市场自身是难以克服的,当理想世界的市场经济的任一假设条件得不到满足或不能成立时,就会出现市场失灵。经济学理论认为,现实世界中的市场失灵,就是因市场缺陷而引起的资源配置的无效率,即资源配置达不到帕累托效率的状态。自由放任的市场经济必然会走向自己的反面——垄断。在此情况下,那种通过“看不见的手”来调节资源,从而达到有效率地满足需求便不复存在。若按垄断价格出售商品就会导致低效率,生产能力过剩,社会资源不能得到最优配置,导致资源分配的扭曲,从而破坏正常的市场运作,使其不能发挥自发而有效的调控功能{8}。全球化的发展使得国内市场扩展为国际市场,通过市场机制在全球范围内对资源进行配置。但在国际市场上同样可能出现市场失灵的现象,这种市场失灵的现象需要由政府进行宏观调控。各国的竞争法制就是政府限制反竞争行为,进行宏观调控的主要手段之一;第二,各国国内竞争法对规制国际市场失灵的力不从心。市场失灵的客观存在为政府干预提供了理由。成熟的市场经济国家的实践也都证明了这一点。尽管各国所实行的具体的市场经济模式不同,但概括地说,他们都是实行政府调控下的市场经济制度,或者说都是“混合经济”体制。相比较市场而言,政府在矫正外部效应、限制垄断、维护竞争等方面都具有更大的优势和作用。萨缪尔森指出:“世界上任何一个政府,无论多么保守,都不会对经济袖手旁观。”{9}他认为政府应对市场经济进行干预解决市场失灵现象。但是,与国内市场不同的是,国际社会处于一个无政府状态中。在国际社会中并不存在一个中央政府对国际市场失灵的现象进行干预。现在各国主要通过本国竞争法的域外适用解决国际竞争问题。但由于国家主权的屏障,竞争法域外适用在管辖、执行等方面具有较大的局限性,并无法解决国际竞争问题。
  二、全球治理兴起与国际竞争治理的网络模式
  国际竞争问题的出现及各国政府单独解决国际竞争问题的缺陷,引起了学者对建立国际竞争治理机制的研究兴趣。关于国际竞争治理的模式选择,国内的大多数学者都不约而同地将目标锁定在最佳场所。[6]应该说,我国学者之所以将解决竞争问题的目光锁定在世界贸易组织之中,有其原因:第一,WTO的目的在于促进贸易自由化,从而提高全球的经济效益和消费者福利。然而,只靠减少国家间的政府壁垒并不能有效地实现这一目标,而必须借助竞争法对私人限制壁垒的规范,才能实现全球自由贸易。第二,竞争法和贸易法具有相同的目的,因而在WTO内部进行竞争问题的讨论,比较容易进行。第三,WTO是现在国际社会中最大的经济性国际组织,在WTO内部进行国际竞争法的讨论,有利于推广国际竞争法被各国所接受。第四,WTO完善的争端解决机制有利于国际竞争法的执行。WTO的争端解决机制在运行几年来,发挥了很好的作用。在WTO内部建立国际竞争法体系,则同样可以利用WTO的争端解决机制解决竞争争议问题。
  竞争议题的国际协调不同于其他国际经济议题。其他国际经济问题的关键在于要求政府放松管制,即要求政府不作为促进国际经济自由化。而竞争议题则从另一方面要求主权国家积极作为,从政府层面限制反竞争行为,维护市场的自由竞争。但根据国际关系理论分析,国际社会处于“无政府状态”。在这种状态下,国际社会并不存在严格意义的政府。[7]在主权林立的国际社会体系中,国际组织的权力来源在于主权国家之间的平等协商和主权让渡{10}。因而对于要求政府消极不作为的国际协调,远远比要求政府积极作为的国际协调来得容易。基于目前的国际现实,国际社会在短期内引入统一的国际竞争实体法,或建立国际竞争法执行机构和法院并不可行。WTO“多哈回合”会议后期取消竞争与贸易议题的谈判充分体现了这一点。
开弓没有回头箭

  全球治理理论兴起为解决国际竞争问题提供了另一种思路。1990年以来,在西方学术界,特别是在经济学、政治学和管理学领域,“治理”一词十分流行。但对全球治理至今并没有一致的、明确的定义,类似的概念还有:“世界政治的治理”、“国际治理”、“世界范围的治理”、“国际秩序的治理”和“全球秩序的治理”等。大概的说,所谓的“全球治理”是指,对于全球问题,需要以共同目标为支撑,采取相互协调的方式,将不同层次上的各类行为体联结在一起,在营造共识的基础上实行“各种路径的综合治理”{11}。因此,全球治理核心在于解决单独的主权国家无法解决的国际问题,而进行权力向上和向下的扩张,组成由主权国家、国际组织、非政府组织等多层国际治理机制解决国际问题。
  在国际竞争问题方面,形成多层的全球竞争治理模式成为解决国际竞争问题的良方。主权国家进行市场经济改革的同时,制定了竞争法维护市场竞争。[8]另一方面,全球经济一体化和区域经济一体化并行,区域性的经济一体化组织不断增多。[9]有些区域性的经济一体化组织的合作紧密程度高于全球性经济组织。区域性经济组织中不仅包括贸易议题、投资议题还包括了竞争议题。{10}晚近,对于全球化时代各种纷繁复杂的国际经济法律问题,民族国家如继续仅仅以单一体形式,通过政府间经济组织,采取正规的程式缔结国际经济条约进行国际经济立法,已不足以应对。全球化与传统上由国家“一致对外”的立法模式之间的张力正在冲击着国家内在的统一性和协调性,国家内部的各种机构需要获得一定的自主权力以处理与其职能相对应的对外经济管理事务。此时,需打破“国家”作为单一体之结构,将部分权力“分解”给下属的政府各经济管理职能部门,而这些职能部门“术业有专攻”,可以提高治理的效率和效果。由此,从跨政府组织网络中治理主体的性质来看,不能再认为对外关系中民族国家之“政府”仅为“一元化”的单位,而应像在国内,“政府”也可分别理解为政府的各个组成部分{12}。体现在竞争法方面,各国的竞争执法机构在解决国际竞争问题进行的合作,多层的竞争网络和竞争执法机构就构成了国际竞争治理机制。以欧共体[10]为例,欧共体的各个成员国有自己的竞争机制[11],同样欧共体也存在着欧共体竞争机制;欧共体成员国的竞争机制适用于只涉及本国领域内的反竞争行为;而欧共体的竞争机制适用影响成员国之间的反竞争行为。这样在欧共体内部就形成了一个竞争治理的网络模式——欧共体各个成员国之间的竞争机制之间及成员国与欧共体竞争机制之间的网络。在美国也同样存在这样的多层网络,美国的各州存在适合自身的竞争机制[12],美国联邦政府也制定了竞争机制,各州与联邦政府之间形成了一个竞争治理的网络。同时,欧共体与美国之间还存在这竞争法合作的双边协定,欧共体与美国存在着竞争治理的合作网络。在欧共体与美国之间就存在了三层的国际竞争治理网络结构。当然这种多层的治理结构各个层次的效力是不同的,全球治理理论并不要求各个治理层次具有相同的权力。欧共体与美国的实践证明了这种竞争治理的网络模式确实能有效解决双边的竞争问题。这种实践推广到国际社会,多层的全球竞争治理

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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