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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
食品安全监管主体的模式转换与法治化
【英文标题】 Transforming and Legalizing the Mode of the Main Body of Food Safety Supervision
【作者】 曾祥华【作者单位】 江南大学
【分类】 消费者权益保护法与产品质量法
【中文关键词】 食品安全监管;主体模式;独立监管模式;社会性监管模式;法治化
【英文关键词】 food safety supervision;the mode of main body;independent supervisor mode;social supervisor mode;legalization
【文章编码】 1001—2397(2009)01—0022—09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2009年【期号】 1
【页码】 22
【摘要】

近年来食品安全形势严峻,导致各国食品安全监管体制改革,我国政府同样在努力探索有效的食品安全监管模式。采取独立监管模式和社会性监管模式是近年来各国改革的趋势,我国应当加以借鉴。我国食品安全监管机构职权设定、变更应当法治化,为此需要健全我国的行政组织法。

【英文摘要】

In recent years,food security is in the midst of crisis,thus caused the transformation of the system of food safety supervision in many countries.China also makes effort to build an effective mode of food safety supervision.There is an international tendency of adopting independent and social supervisor mode,to which China shall follow.Designing and changing the organs of food safety supervision shall be legalized;therefore,to perfect the Administrative Organization Law is a must.

【全文】法宝引证码CLI.A.1128552    
  “民以食为天,食以安为先”。近年来食品安全事件频繁发生,食品安全形势严峻,食品安全问题引起全世界的普遍关注。新的形势导致各国食品安全监管体制改革,我国政府同样在努力探索有效的食品安全监管模式。食品安全监管模式、食品安全监管主体的结构和权力配置等等都是亟待解决的问题,这些问题也需要法学界关注和探讨。
  一、各国食品安全监管模式分析
  食品安全监管的模式可以从不同的角度分析,本文主要对政府监管和社会性监管两种模式进行分析。
  (一)政府监管模式
  早期的食品生产和流通主要依靠自我管理,但是到了19世纪至20世纪初,由于科学技术的发展,食品生产技术和组成成分越来越复杂,在生产者和消费者之间形成信息不对称,食品掺假、造假严重,因此,政府监管模式应运而生。1860年,持续的公众骚动和一系列的食品中毒事件促使英国国会通过了食品和饮料掺假法令;在此前后,其他国家如荷兰、日耳曼帝国、法国也通过了类似的食品法律;此后,政府主导的监管模式便成为食品安全监管的主要模式。从不同的角度,政府监管模式又可划分为各种子模式,如从监管主体数量和权力配置的角度,可以把食品安全监管划分为多部门联合监管模式和独立监管模式;在多部门监管模式中,从监管主体分工方式的角度,可以划分为分段监管模式和品种监管模式。
  1.多部门联合监管模式与独立监管模式
  (1)多部门监管模式
  多部门联合监管模式的代表是美国。美国联邦和各州具有监管职能的机构有20个之多,其中主要有5个,即:卫生部的食品药品管理局(FDA)、农业部的食品安全检验局(FSIS)和动物植物健康检验局(APHIS)、环境保护局(EPA)、海关与边境保护局(CBP)。食品药品管理局主要负责肉类和家禽产品外美国国内和进口的食品安全;食品安全检验局主要负责肉类、家禽产品和蛋类加工产品的监管;动植物健康检验局主要负责保护和促进美国农业的健康发展;执行动物福利法案以及处理伤害野生动植物行为的案件;环境保护局主要监管饮用水和杀虫剂;海关与边境保护局主要与联邦管制机构合作执法,确保货物在进入美国时都符合美国法规条例的要求{1}。但为加强团队管理的方法和各机构间的协调和配合,美国先后成立了“食品传染疾病发生反映协调组”和“总统食品安全委员会”,以加强各食品安全机构之间的协调与联络。
  采取这种模式的还有西班牙、日本、法国、印度等国,西班牙的食品安全事务由农业和卫生部门共同负责。农业部主要负责对活体动物的卫生检疫;卫生部门主要对肉类生产加工及进人流通领域的食品进行监管。日本法律明确规定食品安全的管理部门是农林水产省及厚生劳动省。农林水产主要负责生鲜农产品及其粗加工产品的安全性,侧重在这些农产品的生产和加工阶段;厚生劳动省负责其他食品及进口食品的安全性,侧重在这些食品的进口和流通阶段{2}。在法国,由农业部、经济财政和工业部及卫生团结部等三大部门分别从事生产、加工、储运、销售环节以及食品公共卫生安全环节进行协同配合,全方位实现对食品质量安全的全程监控{3}。印度食品监管一直以来由农业部、农产品加工业部、消费者事务部等多部门共同实施的,但是按照《印度食品安全及标准法》(草案),印度将设立食品安全及标准权力机构,统一负责全国范围内的食品监管{4}。
  (2)独立监管模式
  独立监管模式最典型的是加拿大和英国。1997年3月,加拿大通过《食品监督署法》,决定将原来分属农业和农业食品部、渔业和海洋部、卫生部和工业部等多个部门的食品监管职能集中,在农业部之下设立一个专门的食品安全监督机构——加拿大食品监督署,统一负责食品安全、动物健康和植物保护的监督工作,真正实现了“从农田到餐桌”的全过程监管。2000年4月英国对原有的食品安全监管体系进行改革,成立食品标准局(Food Standards Agency,FSA),由其全面负责食品安全的监管,同样希望实现从“农田到餐桌”整个食品链的安全监管{5}。德国于2001年初将原由卫生部负责的食品安全监管职能交由新成立的消费者保护、食品和农业部负责。其他有关部门(主要是卫生部门)依法在自己的职责范围内配合农业部门的农产品质量安全管理工作。我国香港特区政府实行统一监管模式,由食物环境卫生署独立负责食品安全监管。欧盟的食品安全由独立的欧盟食品安全权力机构负责。
  食品安全监管的政府主体模式有一个发展的历程,20世纪中期的食品监管多采取多部门联合监管的模式,但是这种模式容易产生职能交叉、责任不清、效率低下、权威不够等弊端,近年来各国为适应新的食品安全形势,纷纷改革食品安全监管体制,食品安全监管机构有从分散到统一的趋势,即从多部门联合监管向独立监管、统一监管模式发展。即使是多部门联合监管的体制,也建立权威机构以加强对各监管机构的协调。独立监管模式具有专业性、独立性、权威性、高效能等优点,但是,也有权力过于集中的缺点,因此,对监管机构也要加强监督。美国初期采取单部门即由农业部监管的模式,但是收效甚微;另一方面由于农业部门与食品行业的利益纠葛,食品监管机构反而成为食品行业的利益庇护者。1930年代以后,又通过立法逐步实现了单一部门监管向多部门监管的过渡。但是这种多部门共同监管的模式又导致了职能的分散和冲突的局面,所以美国又想了很多办法来统一协调,加强各部门的合作。这恰恰见证了食品安全监管机构体系的“统一分一统”的发展趋势{6}。也有学者指出,目前食品安全监管机构有与农业部门、卫生部门脱钩的趋势,因为农业部门是食品产业的主管者,是利益相关者,不能保证监管的公正性;而卫生部门主要为本地区居民服务,不能适应食品安全的跨地区性趋势,所以在改革后的各国,卫生部门仅承担有限的监管责任,仅当发生因食物引致的疾病与疫情时才介入食品安全监管{5}。
  2.按品种监管模式与分段监管模式
  如前所述,美国食品监管机构按照监管的对象即按品种进行分工。美国对于肉、蛋、禽、海鲜品等分别规定了不同的监管机关,甚至用乙醇度7%来划分葡萄酒和其他酒的不同监管机关。目前在印度仍然依食品的分类以及生产包装的不同环节,由不同的部门实施监管。农业部负责奶制品的质量安全监管,并负责进口食品的质量监管;食品加工业部负责水果和蔬菜产品的质量监管;印度消费者事务部和食品及公共分配部负责食品包装和标签事宜。
  我国食品安全监管主要采取分段监管模式。为了进一步理顺有关监管部门的职责,2004年国务院发布《关于进一步加强食品安全工作的决定》,规定按照一个监管环节由一个部门监管的原则,采取分段监管为主、品种监管为辅的方式,进一步理顺食品安全监管职能,明确责任。农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管,将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门;工商部门负责食品流通环节的监管;卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管;食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。按照责权一致的原则,建立食品安全监管责任制和责任追究制。
  法国的模式具有分段监管的部分性质,但是不像中国那样明显。法国的三大监管部门中,农业部对于食品质量安全问题肩负着从生产到销售各环节的技术质量安全管理的全程监控职责,但是经济财政和工业部对市场交易环节和卫生安全保证的诚信性的食品质量的管理工作负责监控检查,卫生团结部一般在因食品质量安全引发了公共健康安全问题之后介入调查和防控管理,并对违反公共卫生安全法律法规和不符合卫生许可的行为进行监察和处罚。日本食品监管机构的分工则有分段监管和按品种监管的双重性质。打遮阳伞就显得很娘
  (二)社会性监管
  对社会性监管学者之间有不同的理解,有的学者认为社会性监管包括政府监管、社会中间层监管和市场监管(主要指消费者监管)三个层次。他们认为,食品安全这一公共领域,政府作为社会公共利益的主要代表者,政府公权力是必须涉入的,运用政府公权力对食品安全监管,在立法、执法、法律救济、法律监督等方面具有天然的成本优势。但是政府对食品安全进行监管,需要巨大的运行成本;社会中间层主体所具有的特征,使它在供给(准)公共产品时更具有效率性、公正性、适应性、可接受性、专业性、独立性,降低具体食品安全监管的成本。当然,社会中间层主体的存在也需要运行成本,也有自己的利益追求,也可能会出现一些异化和寻租;食品安全关系到每个消费者的切身利益,他们通过各种渠道对相关主体施加压力,食品消费者代表的利益主体最广泛,同时食品消费者通过诉讼等法律方式实现对受监管主体的监督,加大受监管主体的机会主义行为的成本,也在一定程度上制约了受监管主体的机会行为。但是食品消费者与食品供给者之间存在严重的信息不对称,食品消费者获得食品安全信息的成本高昂,不具有可操作性;举证困难,这也增加了消费者的诉讼成本;还会有“公地悲剧”的出现{7}。但是,也有学者所说的社会性监管主要是指行业协会等公共组织和消费者个人的监管即政府以外的社会监管{8}。本文所谓社会性监管是指后一种意义。
  从国家行政向公共行政转变是当今世界的一种趋势,而公共行政又包括国家行政和社会行政。公共行政并不排除国家行政,只是在“国家——社会——个人”的三元结构中进行适当的分工,尤其是在国家与社会之间,进行最合适的权力配置,实现管理效益的最大化。各种权力必须分清自己的界限,避免发生缺位、越位和错位的情形,造成社会资源的浪费。在食品安全领域,早期的监管由食品生产者自我约束而实现,但是后来食品生产的科技越来越发达,情况越来越复杂,政府成为主要监管者,这种情形有其内在的必然性。但是,这并不意味着政府是唯一的监管者,实际上政府使用全部精力也不可能包揽所有监管工作。而行业协会、消费者协会有自己的优势,食品造假、质量低劣甚至有毒食品等不仅会损害消费者的利益,而且也会损害合法经营者的利益,为了捍卫自己的利益和避免这个行业受损,消费者和食品行业组织会利用投诉、诉讼或者行业规则来制止假冒伪劣及有毒食品,加大违法行为的机会成本。由于食品行业本身的专业性和技术优势以及消费者的利益相关度较高,因此,社会监管可以发挥政府监管所无法发挥的作用。食品安全监管在国家与社会之间的权力应当本着有利于监管效益的原则进行分工,互相配合,相得益彰。
  健全的社会监管需要保障公民的结社自由和实现公众参与。在美国行政程序法制相当发达,《行政程序法》、《信息自由法》、《阳光下的政府法》等程序法律充分保证了食品监管的程序公开和公众参与,在食品法律法规的制定方面,能够通过听证、通告一评论、协商等程序充分征求社会意见,在执法方面也有众多的公众参与。美国的官方网站提供广泛的信息,包括政府监管机构的信息、食品科学知识之外(可以免费观看录像,录像配有多国语言字幕),还有有关民间合作伙伴的信息。政府食品监管机构与民间组织密切合作,如与国家餐馆协会教育基金会国际食物理事会合作举办国家食品安全教育月等。欧盟食品安全权力机构忠实地实行公开、透明和对话。其结果是该机构有规律地发布一系列公共咨询和号召公众或利益相关者递交相关信息和数据{9}。在加拿大,凡是食品监督署(CFIA)制定的涉及食品安全的法规和政策,都要在网上公布征求社会各方面的意见,并召开专家研讨会进行论证。同时,在政府支持下成立的加拿大消费者食品安全教育组织,通过网络等手段向消费者提供食品安全信息,高校、科研机构以及消费者协会等社会组织都积极自愿地参与食品安全的各项活动,充分体现了“食品安全人人有责,公开、透明和广泛参与”{10}。的原则。无论是在发达国家还是发展中国家的决策都有广泛的公众参与,尤其是在生物新技术和转基因食品的政策制定方面{11}。另外,国外第三方检测机构也很发达。
  二、我国食品安全监管模式及其缺陷
  (一)我国食品安全监管的行政主体
  我国食品安全监管职能部门经历了从卫生部门主管到多部门共管的历程。1995年制订的《食品卫生法》第3条的规定:“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。”这部法律确立了以卫生部门为主要的行政管理职能部门的食品监管行政体制。1998年机构改革之后,中国食品监管主要由农业部、卫生部、国家工商行政管理局、国家质量监督检验检疫总局等多个部委共同按职能分段监管,已形成了食品安全多部门的监管体制。2002年由质检总局牵头开始实施食品市场准入制度,即米、面、油、酱油、醋等五类食品QS制度。2003年国务院机构改革方案决定新组建商务部,其在食品管理方面的主要职责是:规范国内外贸易的市场运行和流通秩序,即在食品安全监管领域对流通负有宏观管理职能。同时加强食品安全监管调节机制的建设,在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局,仍作为国务院直属机构。其主要职责是:继续行使国家药品监督管理局职能,负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调,依法组织开展对重大事故的查处。2004年9月1日颁布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》再次对有关部委的职责分工加以调整和明确。《食品卫生法》关于执法主体职责的内容应当顺应现实的改变做出相应的调整。中央政府一级的食品安全管理工作主要由国家食品药品监督管理局、农业部、国家质检总局、卫生部、国家工商行政管理局、商务部和科技部等共同负责。这些部门向国务院报告工作。以上每个机构都有自己的具体结构和管理范围。调整的主要内容是将根据《食品卫生法》原本属于卫生部门的食品工业生产领域的卫生日常管理交由质检部门。除了以上部门外,还有一些政府机构也参与食品检验和控制。如科技部负责食品安全科技工作;环保部门参与产地环境、养殖场和食品加工流通企业污染物排放的监测与控制工作等{12}。
  中央机构编制委员会办公室之后发的《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》又对食品安全信息发布进行了规定:“在食品生产加工、流通和消费环节:质检部门负责食品生产加工环节质量卫生的日常监管,要严格实行生产许可、强制检验等食品质量安全市场准入制度,严厉查处生产、制造不合格食品及其他质量违法行为;要将生产许可证发放、吊销、注销等情况及时通报卫生、工商部门。工商部门负责食品流通环节的质量监管,要认真做好食品生产经营企业及个体工商户的登记注册工作,取缔无照生产经营食品行为,加强上市食品质量监督检查,严厉查处销售不合格食品及其他质量违法行为,查处食品虚假广告、商标侵权的违法行为;要将营业执照发放、吊销、注销等情况及时通报质检、卫生部门。卫生部门负责食品流通环节和餐饮业、食堂等消费环节的卫生许可和卫生监管,负责食品生产加工环节的卫生许可,卫生许可的主要内容是场所的卫生条件、卫生防护和从业人员健康卫生状况的评价与审核,要严厉查处上述范围内的违法行为,并将卫生许可证的发放、吊销、注销等情况及时通报质检和工商部门。”
  (二)我国食品安全监管模式中存在的问题
  1.我国政府监管的特点主要是采取多部门联合监管和按品种监管的模式。在《食品卫生法》规定的监管模式中,卫生部门占主导地位。经过几次调整,形成了多部门分段监管为主,品种监管为辅的模式。这种模式表面上看分工明确,职责清楚,但是实际效果却并非如此。社会上流传的这种说法:“八顶大盖帽抓不住一个杀猪的,十个部委管不住一个造假的。”在基层的监管实践中,哪些是流通环节哪些是生产环节,界限难以明晰的事例不胜枚举。监管分工的背后,其实是各部门的利益格局。当前以“罚”执法的现象十分普遍,多头管理造就出来的部门利益,已成为改变现状的最大阻力。执法部门往往遇到好处就抢,遇到责任就推。郑州市曾发生市“馒头办”与区“馒头办”争抢馒头管理权(处罚权)风波。监管部门在地方财政的支持下运转,而不同地区发展水平的差异使他们的技术力量、资金实力、检验水平等等方面都存在着较大差异{13}。另外,分段监管模式是从行政本身的角度出发,对各部门职能的描述往往用概括化、政策化的语言,具有模糊性和弹性,难以避免职能交叉和空白{14}。按照现行模式,食品药品监

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}徐楠轩.外国食品安全监管模式的现状及借鉴(J).中国卫生法制,2007,(2):58—60.

{2}苏方宁.发达国家食品安全监管体系概观及其启示(J).农业质量标准,2006,(6):27—31.

{3}彭聪.法国食品质量安全监管体制及措施(J).中国质量技术监督,2006,(10):54—55.

{4}蒲芳.印度食品监管法律制度研究(J).中国卫生法制,2007,(4):7.

{5}王耀忠.外部诱因和制度变迁:食品安全监管的制度解释(J).上海经济研究,2006,(7):62—72.

{6}徐楠轩.外国食品安全监管机构体系的发展与启示(J).行政与法,2007,(6):112—115.

{7}李长健,张锋.社会性监管:中国食品安全监管模式研究(J).广西大学学报,2006,(5):45—48.谨防骗子

{8}张芳.食品安全领域行政权的监管范围与配套制度(J).河南省政法管理干部学院学报,2006,(3):32—36.

{9}http://www.efsa.europa.eu/EFSA/efsa—locale1178620753812—PublicConsultations.htm

{10}刘艳琴,刘钢,金瑛.浅谈加拿大食品质量安全监管体系(J).食品工业科技,2007,(8):212.

{11}FAO:Public participation in decision—making regarding GMOs in developing countries:How to effectively involve rural people.http://www.fao.org/biotech/C12doc.htm.

{12}肖平辉,阎志刚.中国食品安全行政管理体系初探(J).太平洋学报,2007,(2):74—84.

{13}马晖,徐楠.食品安检应打破政府垄断发挥地方民间力量(N).南方周末,2005—03—31.

{14}吴良志.中美食品安全监管机构之比较(J).食品与发酵工业,2005,(11):78—84.

{15}迟福林.以参与公共服务为主要目标的民间组织发展(EB/OL).http://theory.people.com.cn/GB/68294/101280/6290964.html.

{16}宋华琳.在规制与教化之间——美国1920年代药品执法及启示(N).法制日报,2007—02—25.

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