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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
美国环境规制与成本一收益分析
【英文标题】 Environmental Regulation of U.S.and Cost—Benefit Analysis
【作者】 周卫【作者单位】 深圳大学
【分类】 比较法【中文关键词】 成本一收益分析;环境行政;环境规制
【英文关键词】 Cost—Benefit Analysis;environmental administration;environmental regulation
【文章编码】 1001—2397(2009)01—0072—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2009年【期号】 1
【页码】 72
【摘要】

基于对20世纪1970年代环境规制的高社会经济成本的反思,成本一收益分析在美国环境规制领域愈来愈受到重视。关注美国环境行政规制中的成本考量,有助于我们正视环境问题的复杂性,反思本国环境行政实践中的某些盲目和失误,可以避免因为不恰当的规制方式带来更加严重的环境损害后果。

【英文摘要】

Based on the reflection of high socio—economic costs of environmental regulation since 1970s,more attention has been given to Cost-Benefit Analysis(CBA)in the environmental regulation area of U.S.Reflection on the development of CBA in the environmental administration of U.S can help US face the complexity of the environmental problems,review what has been overlooked and what mistakes have been made in the national environmental administrative practice,and avoid serious consequences of environmental damage by inappropriate regulations.

【全文】法宝引证码CLI.A.1128546    

一、美国环境规制的反思与成本一收益分析的

自1969年《国家环境政策法》颁布以来,美国控制环境污染和资源破坏的行政法规大量增加,公众环境权益得到前所未有的重视。不过,这一划时代的“权利革命”虽然迎合了公众保护环境、控制污染的呼声,却没有考虑规制对企业的影响以及由此产生的社会成本。在1970年以来颁布的《清洁空气法》、《清洁水法》、《有毒物质控制法》等成文法所确认的严格环境标准下,企业即便添加新设备或停止生产,也难以实现法规所要求的“零污染排放”或“零风险目标”{1}。

环境规制的高成本问题很快引起了美国当局的重视,尼克松总统因而在1971年实行生活质量评议计划,要求环保局制定法规必须听取其他有关机关的评论,并把评论的意见和法规草案送管理和预算局审查。之后,美国各任总统开始加强对法规实施的成本控制:从福特总统1974年的11 827号令到卡特总统1978年的12 044号命令,及至里根总统1981年的12 291号令和1985年的12 498号令,这种控制达到非常高的程度。根据12 291号令,任何重大管理行动都要执行成本一收益分析,以保证政府任何决策措施所产生的收益都要大于它所引起的费用{2}。该命令的发布使以前局限于部门和行业的成本一收益分析扩展到政府部门的决策,对非市场物品的价值评估产生了重大影响,这种影响尤其集中在对环境影响的价值评估上。美国国家环保局因此制定了自己的成本一收益分析手册,并且开始大量资助环境影响经济评价的基础研究和应用研究{3}。1993年克林顿总统以12 866号及12 875号令取代了上述里根总统的两个命令,强调规制措施只有通过合理的成本一收益分析后才能被认可,并规定所有重大的规制行动都要进行成本一收益分析。小布什总统执政1年以后.2002年签发了13 258号令,要求行政机关继续执行克林顿的12 866号行政命令。

从里根总统到小布什总统时代,美国政府对成本一收益规制方法已经基本建立起了一种共识,那就是,政府应当尽量对自己试图解决的问题的规模进行量化,通过分析权衡规制措施的成本和收益.选择合适的规制工具,实现既有效又便宜的规制{4}。虽然这种共识并不限于环保领域的规制,但环保规制尽在其中。

二、成本一收益分析在环境规制中的作用

从根本上说,成本一收益分析的主张源自20世纪晚期美国总统加强对行政和规制监督的努力。由于时值美国规制泛滥,官僚机构日益膨胀,规制过分和规制不足的问题同时并存,因此,谁来监管规制者成为美国政治体制中的一个难题。里根总统的12 291号令将行政法规的成本一收益审核权集中在管理预算局中的信息管理事务局(OBM),无疑有助于总统加强对规制部门的监督;当然,也有助于总统集中更多的行政权力。这种努力在克林顿总统的12 866号令中得到进一步加强。

不过,具体到环境规制领域,成本一收益分析体现出来的是对此前政府环境规制低效问题的反思,其作用表现为通过对环境规制效益的综合评估,促进更为合理有效的环境规制。典型的例子如在成本一收益的衡量下,1996年《食品质量保护法》废除了早先著名的关于食品添加剂的零风险标准“迪兰尼条款”,代之以较低但更为可行的“合理的无伤害确定性”安全标准;同年修正的《安全饮用水法》则授权环保局在规制带来的收益不抵成本时有权对有关措施进行调整。对新近的一些重大环境规制法规的成本一收益分析表明,2000—2015年之间,美国在酸雨控制、冰箱节能标准、新的地表水处理方法、新型高速公路重型汽车排放标准、多氯化联二苯处理及微尘标准方面的规制,收益将超过成本,因而可能是有效的;然而,在为城市固体垃圾填埋地提供保险计划、纸浆及纸污染物指导方针、臭氧标准方面的规制收益则可能为0或负数,有待改善。这些衡量和比较,有助于引起政府对严重的环境问题的重视,促使规制部门采用更低的成本完成法定的环境规制目标{4}29—33。在孙斯坦等美国学者看来,成本一收益分析在保护健康、安全和环境质量的立法和规制中起着非常重要的作用。成本一收益分析提供了衡量市场效率的基本方法,它既有实证分析的市场基础,又有规范分析的价值取向,既可以解释现有政策的效率程度,又可以预测未来政策的走势{1}39。

三、成本一收益分析在环境规制中引起的争议及其发展

(一)主要的质疑

尽管有关环境行政规制的成本一收益分析要求在多个美国总统令中得到延续,但其实施过程中引发的质疑仍然相当多。这些质疑多集中在以下方面:

第一,存在货币化难题。人们很难确定环境成本的量化标准,也无法确定更清洁的空气、更清洁的水、更安静的环境收益为几何。这通常是个变量,而且不同收入、地位的人群对洁净环境的偏好不同,赋值也就会产生差异。这对于环境执法的统一性要求无疑是一个障碍。

第二,对分配的忽略。成本一收益分析即便能够在一定程度上回答环境行政行为是否产生收益,是否值得实施,但无法确定成本和收益究竟由哪些人群分担,由此将引发对公平的怀疑。

第三,科学确定性的质疑。环境规制的目的多是为了消除或减少环境风险,但环境风险本身就具有科学上的不确定性,行政机关的判断往往建立在可能性的基础上,有时还会被媒体的言论牵引视线,这将导致对环境行政执法依据的怀疑。

第四,理论和实际不一致,当下和未来难结合。如一些环境规制的收益的实际情况和最初的预计相去甚远。一些研究表明,由于管制导致了降低污染控制成本的新技术产生,或者管制未能实现目标{5},不少污染控制管制措施的实际运行成本低于预计。

上述这些质疑都可能导致环境行政执法的正当性危机。此外,成本一收益分析方法作为政府决策工具使用,其本身还存在信息不足、操作费用高昂、技术面争议大、受政治过程干扰多、衡量价值单一等多种障碍{6},无怪乎1997年美国管理和预算办公室公开的第一份规制成本一收益评估报告即引起巨大争议。北京大学互联网法律中心

(二)对质疑的学理回应

经济学界对于上述质疑的回应,可以在1995年《环境、卫生和安全规制的效益费用分析——原则的陈述》这一由11位经济学家共同商议的报告中得见。该报告在充分考虑成本一收益分析方法的不足的基础上,提出了在环境、卫生和安全规制中应用成本一收益分析的意义、指导原则和改进意见。该报告指出,成本一收益分析对于环境、卫生和安全规制法规的制定极具意义,它有助于阐明公共政策决定的内在的权衡并使这种权衡更具透明性,也有助于政府机构建立规制的优先次序。该报告并没有盲目夸大成本一收益分析工具在环境、卫生和安全规制法规的制定中的作用,而是主张对该方法的应用有所限制,如限制在“重大规制决策”中应用,即规制的年经济费用逾期超过1亿美元的项目。此外,应从技术和程序两个方面来解决成本一收益分析方法的不足,如分析重点的确定,成本和收益底线的确定,对替代方案的考虑,透明度和外部审查的约束,成本和收益数据依据和折现率幅度的限制等{7}。

法学界以波斯纳父子和孙斯坦为代表,也为成本一收益分析工具积极辩护。孙斯坦认为前述许多批评并不足以构成放弃成本一收益分析的理由。他指出,利用成本一收益分析方法处理量化问题时应当比较警觉;对于处理评价很难量化的变量,应当采取变通的方法;分配目标可以在成本一收益分析之后纳入考虑的范围;即使充分利用成本一收益分析不太可能,政府还是可以通过确定一系列的已知成本、已知效益以及事实上不确定的东西,朝充分利用成本一收益分析的方向迈进。成本一收益分析为协助规范性选择的作出提供了一个训练有素的分析工具,迫使人们更加集中、准确地考虑政策的潜在后果,无论从理论上还是实践上来看都不应当放弃{8}。

(三)实践中的发展

理论上的争议并没有导致环境行政执法实践中对成本一收益衡量方式的否定;相反,这是对它的完善。这表现在:

第一,对成本一收益分析的必要变通。由于成本一收益分析存在货币化难题等不可克服的缺陷,美国环境行政执法还会借助“成本一效用分析”、“考虑成本因素”、“影响评价”等成本一收益衡量方式的变通方法。

其中,成本一效用分析是判断执行某一任务最有效方法的准则,无论采用何种决策规则,所选择的方法都应是


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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}席涛.美国管制:从命令一控制到成本一收益分析(M).北京:中国社会科学出版社,2006:69.

{2}王名扬.美国行政法(M).北京:中国法制出版社,1995:574—575.

{3}曾贤刚.环境影响经济评价(M).北京:化学工业出版社,2003:4—5.

{4}凯斯·R·孙斯坦.风险与理性——安全、法律及环境(M).北京:中国政法大学出版社,2005:6—7.

{5}Robeat V·Rercival.etc.Environmental Regulation:Law,Science,and,Policy,4th.Aspen Publishers.2003:137.

{6}张四明.成本效益分析在政府决策上的应用与限制(J).行政暨政策学报,2000,3):45—74.

{7}阿罗,等.环境、卫生和安全规制的效益费用分析——原则的陈述(J).投资项目评价与经营决策信息资料,2005,(1):7—10.

{8}凯斯·R·孙斯坦.自由市场与社会正义(M).金朝武,等,译.北京:中国政法大学出版社,2002:169—171.

{9}经济合作与发展组织.环境项目和政策的经济评价指南(M).施涵,陈松,译.北京:中国环境科学出版社,1996:25.

{10}汤姆·泰坦伯格.环境与自然资源经济学:第5版(M).严旭阳,等,译.北京:经济科学出版社,2003:58.

{11}Robert H.Abrams,etc.Environmental Law and Policy—Nature,Law,and Society,3rd,Aspen Publishers,2004:678.

{12}罗杰·W·芬德利,丹尼尔·A·法伯.环境法概要(M).杨广俊,等,译.北京:中国社会科学出版社,1997:106—107

{13}Whitman v.American Trucking Associations,531U.S.457(2001).

{14}凯斯·R·桑斯坦.就事论事——美国最高法院的司法最低限度主义(M).北京:北京大学出版社,2007:1—7.

{15}本杰明·卡多佐.司法过程的性质(M).苏力,译.北京:商务印书馆,1998:38—39.

{16}唐双娥.环境法风险防范原则研究——法律与科学的对话(M).北京:高等教育出版社。2004:120.

{17}史蒂芬·霍尔姆斯,凯斯·R·桑斯坦.权利的成本——为什么自由依赖于税(M).毕竟悦,译,北京:北京大学出版社。2004:50.

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