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【期刊名称】 《行政法学研究》
试论立法中省级政府法定职权的设置
【副标题】 推行行政执法责任制引发的思考
【英文标题】 On Legal Authority Arrangement of Provincial Government in Legislation
【英文副标题】 Consideration on Carrying Out of Administrative Law Enforcement Responsibility System
【作者】 程行仑【作者单位】 北京市人民政府
【分类】 行政管理法【中文关键词】 立法;政府;职权
【英文关键词】 Legislation ; Government ; Authority【文章编码】 1005-0078(2009)01-115-04
【文献标识码】 A【期刊年份】 2009年
【期号】 1【页码】 115
【摘要】

在行政立法当中,合理设置各级政府及其所属部门的法定职权,是提高立法质量的起码要求。当前立法中省级政府法定职权的设置存在如下问题:具体行政执法职权设置过多;职权界定不清;缺乏可操作性。立法工作应采取如下措施:避免在立法中赋予省级政府具体行政执法职权;对给省级政府设定的行政处罚权的法律、法规、规章进行清理;对确有必要给省级政府设置具体行政执法职权的,应该采取相应措施,确保可操作性。

【英文摘要】

In administrative legislation,reasonable legal authority arrangement of governments and theirsubordinate departments at all levels is the basic need to improve legislation quality. There are some problemsin the current legal authority arrangement of the provincial government in legislation,namely, over-empowerment of concrete administrative enforcement authority, vague definition and lack of maneuverability.Therefore the following avenues should be taken:avoiding to empower provincial government concreteadministrative enforcement authority in legislation,cleaning laws,rules and regulations which delegate themadministrative punishment power and adopting related measures to assure the maneuverability of the necessaryones.

【全文】法宝引证码CLI.A.1128511    
  
  2005年7月,为贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》,推进政府依法行政,国务院办公厅制发了关于推行行政执法责任制的若干意见,要求各级行政执法机关认真梳理执法依据,依法界定并层层分解执法职权,明确执法程序、标准和责任。笔者有幸参与了北京市推行行政执法责任制相关工作,发现在现行的法律、法规和规章中,不仅授予了各个具体行政执法部门大量的行政执法职权,且涉及各级政府的法定职权也为数众多。这些法定职权既涉及一级政府,又牵涉到具体的执法部门,在认识和实践中存在诸多分歧,值得研究。以下试从现行法律、法规、规章中涉及北京市政府的法定职权分析入手,对立法中省级政府法定职权的设置作初步探讨:
  一、一个样本:现行法律体系中北京市政府法定职权设置的基本情况及分析
  (一)相关概念的界定
  1.政府。按我国传统政治学的观点,广义的政府是国家的立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的总合;狭义的政府仅指管理国家行政事务的行政机关,是国家权力机关的执行机关。从组织结构来看,政府是一个中央和地方行政机关的总合。据我国宪法规定,国务院即中央人民政府,是最高国家行政机关;地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关,是地方各级国家行政机关。中央人民政府和地方各级人民政府共同构成了我国的政府。各级政府以下一般设公安、司法行政、国防、外交、财政、工业、农业、商业、交通运输、科技、文教、体育、卫生、环境保护等职能机构,分别管理各方面的行政事务。本文中所述政府仅指各级人民政府,不包括政府所属各职能机构。
  2.法定职权。按照依法行政的要求,政府职权必须由法律、法规和规章赋予。但实际上部分政府职权无法律依据,只有文件依据。本文只重点研究法定职权。
  (二)目前现行法律体系中北京市政府法定职权设置基本情况及分析
  1.北京市政府法定职权的统计。通过以“政府”为关键词对现行有效的所有法律、行政法规、部门规章和北京市制定的地方性法规和规章进行初步检索,逐条分析甄别,并反复与相关部门沟通,得出最后的统计结果。对于国家法律、行政法规和部门规章中凡是与“各级人民政府”、“省级人民政府”、“省、自治区、直辖市人民政府”,“县级以上人民政府”或者“各级政府”“省级政府”、“省、自治区、直辖市政府”,“县级以上政府”有关的职权和北京市地方性法规和规章中与“市人民政府”、“县级以上人民政府”、“区县级以上人民政府”、“各级人民政府”或者“市政府”、“县级以上政府”、“区县级以上政府”、“各级政府”有关的职权都纳入统计范围;凡法律、法规和规章中与“有关人民政府”、“相关人民政府”或“有关政府”、“相关政府”有关的职权,则区分不同情况,决定是否纳入统计范围;凡政府对某一方面工作的组织领导职权不纳入统计范围。

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  2.北京市政府法定职权依据情况及分析。据统计,至2006年底,现行法律、法规、规章中涉及北京市政府法定职权的共214部。其中,法律30部,约占总量的14%;行政法规65部,约占30.4%;部门规章4部,约占1.9%;地方性法规45部,约占21%;地方政府规章70部,约占32.7%;法律、行政法规和部门规章合占46.3%,地方性法规和规章合占53.7%;法律和地方性法规合占35%,行政法规、部门规章和政府规章合占65%。以上数据说明:几类依据中地方政府规章所占比重最大,部门规章比重最小;包括法律、行政法规和规章在内的国家立法比包括地方性法规和政府规章在内的地方立法比重略低,相差7.4%;包括法律和地方性法规在内的人大系统立法比包括行政法规、部门规章和地方规章在内的行政系统立法所占比重小得多,二者相差30%。不难看出,相对于国家立法和人大系统立法而言,地方立法和行政系统立法更倾向于给政府设置职权。
  3.北京市政府法定职权分类情况及分析。据统计,截止2006年底,现行法律体系中涉及市政府的法定职权共有392项,其中行政处罚52项,行政许可30项,行政强制2项,行政确认4项,行政裁决3项,行政给付1项,其他职权300项(主要包括制定各类规划、计划、标准、划定范围或保护区等职权)。其中,包括行政处罚、许可、强制、确认、裁决、给付在内的各类具体行政执法职权共92项,约占总量的23.5%。从中可以看出,各类具体行政执法职权在涉及市政府的法定职权中所占比例虽然不是很高,但绝对数量不少,其中尤以行政处罚和行政许可类职权所占比重较大。
  4.北京市政府法定职权涉及的领域和部门及其分析。据统计,北京市政府法定职权几乎涉及政府管理工作的方方面面,其中包括行政处罚、许可、强制、确认、裁决、给付在内的各类具体行政职权主要集中于城市规划、资源和环境保护、公共安全、园林绿化、文物保护、安全生产、劳动保护、防洪抗旱等领域;几乎每一项法定职权都有相应的政府职能机构与之相对应。
  二、当前立法中省级政府职权设置存在的主要问题
  1.具体行政执法职权设置过多。以北京市为例,相关法律、法规和规章中涉及北京市政府的法定职权共392项,其中光行政许可职权就多达30项,行政处罚职权更是多达52项。对于一个省级人民政府,承担如此多直接与社会公众利益相关的具体行政执法职权,显然与其本身的地位和职能不相称。试想,如果省一级政府真的陷入到这些具体的执法活动当中,哪还有精力去统筹全局?
  2.职权界定不清。主要是由于立法表述上五花八门,极易产生歧义。立法表述不清主要表现在:
  (1)政府的层级界定不清。我国政府从上到下大体可以分为:国务院、省级人民政府、地市级人民政府、县市级人民政府、区人民政府、乡镇人民政府。而法律体系中关于政府层级的表述种类繁多,极不规范。如“省级人民政府、省、自治区、直辖市人民政府、县级以上人民政府、市人民政府、区人民政府、区县人民政府、乡镇人民政府、有关人民政府等”。以“市人民政府”为例,所谓“市人民政府的职权”究竟是指直市、地级市,还是县级市,易产生分歧。又如“县级以上人民政府”就可能包括县级、地级、省级和国务院四级,指向不明。一些法律中还出现“有关人民政府”,不知何指?
  (2)政府和其所属部门的职责界定不清。以行政处罚为例,目前涉及政府的行政处罚大体有三种表述方式。一是“提请有关人民政府(予以某类行政处罚)”;二是“由有关人民政府决定”;三是“由有关人民政府责令(给予某类处罚)”。在实践中,遇到上述三种情形在政府和其所属部门当中,究竟应当由谁来调查取证、作出决定?盖谁的公章?引发诉讼或者复议,谁当被告或被申请人?都是极易引发争议的问题。再以行政许可为例,目前涉及行政许可职权的表述方式更是种类繁多:如“由市政府批准或审批”(有的在有关法条中提及了相关部门,有的在法条中没有提及相关部门);“经部门审核(或同意)后,报市政府批准”;“部门审查后报市政府批准,根据市政府的决定由部门具体办理许可”;“由本级人民政府核发许可证”;“由市政府批准或审批”;“不得进行某类行为,

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