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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
配套法规建设与法律的有效实施
【作者】 许安标【作者单位】 全国人大常委会法工委
【分类】 其他【期刊年份】 2008年
【期号】 1【页码】 109
【全文】法宝引证码CLI.A.1103224    
  
  改革开放以来,我国的立法工作成绩斐然,卓有成效,基本形成以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,国家的经济、政治、文化和社会生活的主要方面,基本上做到有法可依,为全面贯彻落实依法治国方略提供了坚实的基础。但是,立法并不等于法治的实现,只是迈出了法制建设的第一步。法律的生命力在于实施。当前,有法不依、执法不严、违法不究的现象还相当严重,相当一部分法律、法规没有得到很好的执行,多头执法、交叉执法、重复执法的现象还在很多地方存在,司法不公不廉的问题较为突出,崇尚法律的良好氛围在全社会尚未形成,一些领导干部和公职人员的法制观念淡薄。这些问题严重制约了法制基本功能的有效发挥。法制建设的突出问题已经从无法可依转变到有法不依,人民群众对此反应强烈。全面贯彻落实依法治国方略,必然要求全面有效地贯彻实施宪法和法律,维护社会主义法制的统一、尊严和权威。
  法律实施效果不佳,应该说原因是多方面的。与此相适应,解决法律有效实施问题,也应是多种措施并举,要从培育和弘扬法治意识和法制观念,改革执法和司法体制、机制,改善法律实施的经济政治社会条件,完善法律体系内部结构等多方面采取措施,全面稳步推进,这可以说是一个复杂的庞大的法治系统工程。本文仅就加强配套法规建设,促进法律有效实施作一些探讨研究。
  一、法律实施需要配套规定,徒法不足以自行
  总的来看,我国的立法质量不断提高,法律的操作性、规范性、实用性不断增强。但是,法律实施仍需要有相关配套规定的情况还是比较普遍的。产生这种情况有其客观原因,主要表现在以下方面。
  第一,国情因素。我国是一个地域辽阔、人口众多、经济文化社会发展很不平衡的大国。面对这样的国情,国家立法时,只能对全国一般的、普遍的、共性的问题作规定,难以就各地的具体情况有针对性地作规定。
  有的问题只作一般原则规定,由地方根据原则予以具体化;有的问题则采取授权方式,由地方作补充规定。前者如《道路交通法》第76条,该条第2款中规定:机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的,由机动车一方承担责任;但是,有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规,机动车驾驶人已经采取必要处置措施的,减轻机动车一方的责任。对于如何减轻,减轻到何种程度,《道路交通法》颁布后,全国先后有19个省、自治区、直辖市通过制定地方性法规或政府规章作了规定。后者如《村民委员会组织法》第14条,它在对选举村民委员会的基本原则作了明确之后,同时规定“具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”。各地根据这一规定,相继制定颁布了《村民委员会选举办法》,深化细化了村委会选举的原则规定。
  第二,经济社会快速发展、变动。当前我国社会处于转型期,从经济发展水平来看,正从温饱型社会向小康社会迈进,城镇化、工业化正在加速进行;从管理方式上来看,经济体制由计划经济转向市场经济,行政管理由全能型政府转向有限型政府、由管制型政府转向服务型政府。经济社会快速发展,新体制、新经验、新做法不断涌现,现实生活不断变化。这就要求立法一方面要及时把改革的成功经验用法律形式固定下来,另一方面也要注意为进一步深化改革留下必要的空间,把法律的“定”和改革的“变”有机地结合起来,处理好稳定性与变动性、前瞻性与阶段性的关系。这种“定”与“变”的结合,体现在立法上,就是有的还比较原则,甚至是未能作明确规定。如在《物权法》的制定过程中,对农民宅基地使用权能否转让和抵押的问题,一直存有不同意见。
  事实上,允许或禁止转让和抵押都存有一定的利弊。考虑到我国农村社会保障体系尚未完全建立,宅基地使用权是农民基本生活保障和安身立命之本,从全国范围看,放开宅基地使用权的转让和抵押的条件尚不成熟。特别是农民一户只有一处宅基地。农民一旦失去住房及其宅基地,将会丧失基本生存条件,影响社会稳定。为了维护现行法律和现阶段国家有关农村土地政策,也为今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地,《物权法》第153条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”物权法的这一规定是衔接性的,体现了稳定与变动的结合。与此相适应,在贯彻实施时需要制定相关配套规定,把国家有关规定予以明确。来自北大法宝
  第三,立法自身的原因。社会实践是立法的基础,法律是实践经验的总结。立法是将实践中证明是正确的、成熟的、需长期执行的做法、经验和政策制度化、规范化。同时,立法来源于实践,又超越实践,包括了对新制度的创立和对经验行为的完善,如同文学来源于生活又高于生活一样。立法所创立的新制度和对已有行为的规范,或多或少都会有一定的局限,需要与现实不断磨合,在实践中不断地丰富和完善。
  制度不在于我们是否设计得是否十全十美,而在于我们是否具有不断发展、完善制度的能力。法律的各种配套规定就是不断发展、完善、调适法律规定的重要路径。同时,立法机关是一个权力集体,以举行会议的方式,集体讨论问题,集体决定问题,集体行使职权,由于受会期、时间的限制,难于对实施的细节作出规定;特别是立法机关人数较多,当对有些问题的认识不能完全统一时,只能为求得大多数人的认同而作原则规定。这无疑为各种配套规定提供了广阔的舞台,增加了对配套规定的需求。
  第四,法律实施的自身要求。法律实施的方式、方法,掌握的标准和尺度,都是与一定的经济社会背景相联系的,并不是机械的、一成不变的。在我国法制史上,就有所谓“盛世用轻典,乱世用重典”之说,同一部法典,在不同形势下,其运用是有所不同的。我国目前则强调宽严相济的刑事司法政策。在刑事司法领域里是如此,其他领域更是如此。
  正是基于以上原因,我国的立法体制在制度上作了安排。根据《宪法》和《立法法》,全国人大及其常委会行使国家的立法权;国务院根据宪法和法律,可以制定行政法规,规定行政措施,颁布决定和命令;省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。无论是行政法规还是地方性法规,除了对职权范围内的行政管理事项或者本地方的地方性事务作出规定之外,都有一项重要功能,就是为实施执行法律而作具体规定。行政法规、地方性法规作为立法体制的重要组成部分,在设计之初就承担了与法律配套的历史使命,担负着细化和补充法律的任务。从现实的行政法规和地方性法规的制定情况来看,执行性、实施性的规定占了相当大的比重。除此之外,国务院部委规章和地方政府规章,在与法律配套方面也扮演着重要角色,也担负着为执行法律作具体规定的任务。
  二、配套法规滞后出台,严重影响法律的实施
  我国现行法律中明确要求或者包含要求制定配套法规的条文很多,主要有以下三种类型。一是要求就整部法律的实施制定实施条例、细则或者办法。通过在中国法律法规数据库系统中检索,在现行有效的230部法律中,有80多部明确规定了要制定实施条例、细则或者办法,约占总数的1/3。如《个人所得税法》、《企业所得税法》、《统计法》、《选举法》、《监督法》等。这其中既有授权国务院的,也有授权地方人大,但以授权国务院的居多。近年来,我们在立法实践中逐渐认识到,政府负责执行法律,就法律制定实施细则是不言而喻的,即使法律不作规定,政府也可以制定行政法规加以实施。基于这样一种认识判

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