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【期刊名称】 《法学》
“行政诉讼的原告资格研究”学术讨论会综述
【作者】 邹荣【作者单位】 华东政法学院
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 1998年
【期号】 7【页码】 61
【全文】法宝引证码CLI.A.1124897    
  
  长期以来,我国行政法学界一直认为,具备行政诉讼原告资格必须符合以下条件:(一)所诉行政行为必须是在《行政诉讼法》规定的受案范围以内。(二)必须是所诉行政行为的相对人。(三)符合其他法定条件,如未过诉讼时效、属受诉法院管辖等。《行政诉讼法》实施以来,随着我国行政法制的不断发展与完善,市场经济的逐步深入,政府职能的不断转变,出现了一些新类型的案件,传统的原告资格理论已经很难解释实践中出现的问题。比如,行政行为的相对人的概念到底应当如何理解,特别是相对人到底包括哪些人,这个问题直接关系到哪些人可以提起行政诉讼,哪些人不能提起行政诉讼。但是,由于理论界对这一问题长期以来未形成共识,因此,在行政诉讼中对于原告资格的认定就成为司法实践中的一个难点。因而,研究行政诉讼中的原告资格问题,就不仅是一个理论问题,更是一个实践问题。有鉴于此,华东政法学院律师事务研究所举办了“行政诉讼中的原告资格研究”学术研讨会。
  与会的有复旦大学、上海社科院法学所、上海市高级人民法院、上海市第二中级人民法院、上海市静安区、长宁区人民法院等单位的专家学者。
  专家学者们从一个较能代表司法实践中原告资格认定问题案例谈起。
  1992年,香港某公司(下称甲公司)与某省某市一事业单位下属之有线电视企业公司(下称乙公司)组建中外合资有线电视网络有限公司(下称丙公司),经营有线电视业务。该公司系经国家工商总局批准、核发营业执照,开业以来,经营状况良好。1995年6月,国家计委、经贸部、外贸部联合发布了《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》,第一次禁止外商投资有线电视网络项目。在这种背景下,公司遂要求甲公司退出经营项目,但甲公司认为,上述两文件是否具有溯及力,尚不明确,即便要终止,也应当是股权的转让,而不应当是退出。双方未能达成协议。1996年6月11日,乙公司的上级主管单位向该市外资办提交《关于撤销丙公司批准书的报告》。1996年6月28日,该市外资办向乙公司的上级主管单位下发《关于撤销丙公司的批复》。该批复未发给甲、丙公司,在甲公司的要求下,同年11月18日,乙公司将上述“批复”传真给甲公司,由于批复中未说明其本身的性质及诉权,甲公司即向该市外资办函询有关问题。12月2日,该市外资办复函说明:批复属于“代表该市人民政府对合资企业的正式撤销通知”,如果甲公司不服,“有权提起行政诉讼”。
  1996年12月3日,甲公司向该省高级人民法院提起行政诉讼。12月6日,省高院行政庭正式通知甲公司受理该案。但是,1997年7月30日,省高院又做出裁定,驳回甲公司的起诉,理由是甲公司不是“批复”的行政相对人,不具备原告资格。
  此案无论在程序上、还是在实体上,均反映出目前行政诉讼司法实践理论中的一些普遍问题。
  首先,甲公司对该市外资办代表市政府作出的撤销丙公司的具体行政行为不服,能否作为原告起诉。
打遮阳伞就显得很娘

  第一种观点,认为甲公司不能作为原告起诉撤销丙公司的具体行政行为。
  有学者认为,根据我国行政诉讼的理论,对行政机关的具体行政行为不服,只有该具体行政行为的相对人才能起诉。而行政相对人是指具体行政行为所赋予的权利或所课处义务的直接承受者,不包括与该具体行政行为有其他关系的公民、法人或组织。在本案中,对撤销丙公司的行为不服有权提起行政诉讼的只有丙公司,因为这一具体行政行为所消灭的是丙公司的主体资格,法律后果的直接承受者是丙公司,而非甲公司,也非乙公司。尽管甲、乙两公司的权利也受到该具体行政行为的影响,但并不能因此享有行政诉权。坚持只有具体行政行为的法律后果的直接承担者才能提起行政诉讼,符合我国行政诉讼法保护公民、法人或者其他组织的合法权益的立法宗旨。因为只有权利受到侵害的人,才有请求保护的可能,至于其他人,其权利也可能在行政机关管理相对人时受到一定影响,但这种影响并不是行政机关行使行政权作用的直接结果,是不能借助于行政救济途径解决的。这样做,有利于防止滥诉局面的出现。
  有学者对这一观点表示认同,并进一步指出,我国行政诉讼法已经对具体行政行为的其他相关人在行政诉讼中的地位作出了规定,《行政诉讼法》第27条规定:同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。这一规定表明,不是具体行政行为的相对人无权独立提起行政诉讼,而只能申请或者由人民法院通知其参加到已经开始的行政诉讼当中去。在类似于本案的情况中,由于撤销行为的相对人是丙公司,因此,只有丙公司才能提起行政诉讼,如果丙公司起诉后,则甲公司或乙公司均可以申请或由人民法院通知参加行政诉讼,来维护自己的合法权益。如果丙公司不起诉,具体行政行为经法定程序生效后,则丙公司的董事会便应当就企业的终止作出决议,合法、合理地处理甲、乙两公司在丙公司的权益。如果董事会不能形成决议,则甲、乙任何一方均可以对方为被告提起民事诉讼,由法院裁决其争议。
  但是,有学者对这一观点提出质疑。其一,主张甲公司不能作为原告起诉的观点,是建立在行政法有关行政相对人的理论基础上的。但至今为止,行政法理论界尚未就行政相对人的理论形成共识,即便是行政相对人这一概念本身,也未达成统一认识,其他如行政相对人的范围、行政相对人权利能力和行为能力、行政相对人的权利义务等则更是缺乏认真、系统的研究,以这样一种极不成熟的理论来指导行政诉讼的实践,必然会导致混乱,也很难有说服力。因此,《行政诉讼法》中从来就没有使用行政相对人这一概念,因而,拘泥于行政相对人的理论来考察类似于本案中甲公司的原告资格,是不全面的。其二,有学者尖锐地指出,如果按照这一观点来处理甲公司的原告资格,必然会给某些行政机关和个人、组织等侵犯他人的合法权益,同时又规避法律、逃脱法律制裁提供机会。因为在丙公司提起行政诉讼的情况下,甲、乙公司固然可以第三人的身份参加行政诉讼,来维护自己的合法权益,但是,不能忘记这样一个基本事实,即丙公司是否起诉是由丙公司董事会讨论决定的,如果董事会不能就起诉形成决议,则任何一方均不得以丙公司的名义起诉,这样,权利受损的一方便不能通过行政诉讼来维护自己的合法权益。因此,只要一方投资者与行政机关达成某种默契,就可以出卖掉另一方的利益,而受害人却不能运用行政诉权

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