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【期刊名称】 《法律适用》
论执行工作“一案双查”制度的实践与完善
【副标题】 基于J省三级法院应对消极执行的实证研究【作者】 牛正浩尹伟
【作者单位】 北京大学法学院{诉讼法学博士研究生}江西省高级人民法院执行局{二级法官助理}
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 消极执行一案双查;切实解决执行难;执行长效机制
【期刊年份】 2020年【期号】 11
【页码】 84
【摘要】

“切实解决执行难”语境下,消极执行作为执行信访的主要诱因,已成为人民法院执行工作亟需解决的短板。造成消极执行的因素可抽象为政策适用性较低、政策执行压力较小。“一案双查”制度实际上是将法院现有资源、职能机构进行整合重塑,妥善解决消极执行问题,具有法理正当性。J省法院在全国首创性开展“一案双查”工作四年来,取得丰硕成果,亦遇到部分挑战;今后应从细化消极执行认定标准、推进执行流程集约化、增强执行与监察部门协作、建立“一案双查”监督长效机制四方面入手加以完善。

【全文】法宝引证码CLI.A.1292694    
  

长期以来,执行难不仅是困扰人民法院的突出问题,也是人民群众反映强烈、社会各界极为关注的热点问题。2016年3月,最高人民法院提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”。之后的三年间,人民法院全力以赴,攻坚克难,“基本解决执行难”这一阶段性目标如期实现。2019年7月,在“基本解决执行难”的基础上,中央全面依法治国委员会发布《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》(下称“《意见》”)。《意见》要求,人民法院向“切实解决执行难”迈进,应提升执行规范化水平,全面推进阳光执行;完善执行工作机制,强化上级法院对下级法院执行工作的监督责任。建立健全法院内部组织人事、监察部门与执行业务部门协调配合工作机制。[1]《人民法院执行工作纲要(2019-2023)》(下称“《执行工作纲要》”)明确强调,应确保对消极执行、选择性执行、乱执行等不规范执行行为严肃整治常态化,落实“一案双查”制度。[2]

“一案双查”监督机制是党的十八大以来以习近平总书记为核心的党中央开展党风廉政建设、进行反腐败伟大斗争中的重要制度创新。根据习近平总书记要求,十八届中央纪委三次全会公报首次提出:对于发生重大腐败案件和不正之风长期滋生蔓延的地方、部门和单位,实行“一案双查”,既要追究当事人责任,又要追究相关领导责任。[3]公报上述内容,确立了监察工作中“一案双查”制度的根本遵循,即对于公职人员违法违规、失察失责的行为,要同时追究违法人员主体责任和上级领导监督管理责任。具体到人民法院执行工作语境中,“一案双查”是指上级法院执行机构和监察机构协调配合,统筹督查下级法院执行案件办理、执行工作管理问题和干警违规违法违纪问题。

当前,如何巩固“基本解决执行难”成果,确保执行难问题不反弹、不回潮,保持执行工作高水平运行,形成切实解决执行难的长效机制,是摆在人民法院面前的一项重大课题。消极执行作为“执行难”的成因之一,[4]长期被人民群众所诟病,对司法公信力造成负面影响,成为引起执行信访的最重要因素,[5]也是人民法院执行工作中较明显的短板。根据管理学上的“木桶效应(Barrel Effect[6])”理论,决定木桶容积上限的永远是其短板而非长板。社会学家认为,国家或社会发展的速度和质量很大程度上取决于对“短板问题”的治理能力。[7]因而,能否及时根治法院消极执行这一短板性质的问题,成为能否切实解决执行难、能否成功实施执行长效机制的决定性因素。

为解决消极执行问题,根据中央精神,J省高院于2016年初在全国首创性探索设立执行信访“一案双查”制度。开展“一案双查”执行监督工作至今四年来,J省三级法院在有效应对消极执行、降低涉执行信访率等方面取得了突出成绩;该制度亦作为决胜基本解决执行难攻坚战中的地区经验和智慧,得到最高人民法院的高度评价和肯定。2019年10月,最高人民法院在全国部分省份试点基础上,制发了《关于对执行工作实行“一案双查”的规定》(下称“《一案双查规定》”),“一案双查”的执行监督制度在全国正式确立实施。在实践过程中,J省三级法院探索形成一套体系化的“一案双查”执行监督工作路径;同时,作为中国特色的执行监督制度,“一案双查”在J省实施过程中尚存在较多亟需完善之处。故,本文拟运用实证研究方法,在全面梳理归纳J省三级法院开展“一案双查”工作情况基础上,对所涉理论问题进行法律分析,凝练总结具有代表性的实践经验,分析探索该制度的完善方向,以期为全国法院实施“一案双查”执行监督机制提供有价值的参考,为切实解决执行难补齐消极执行这块短板。

一、J省法院执行监督工作“一案双查”制度的产生背景

(一)一起由消极执行导致的群体性信访典型案例

2019年6月,郑某等27人向J省高院信访反映,其与S市某置业有限公司、鄢某、陈某民间借贷纠纷案早在2011年便由J省某法院作出民事判决,判令由被告鄢某、陈某归还郑某等人借款430万余元,S市某置业有限公司承担连带责任。判决生效后,该院于2011年10月立案启动执行程序,在执行过程中,存在拖延评估、推迟拍卖案涉财产、怠于采取司法拘留等强制措施的消极执行情形。[8]J省高院便对该类型一批案件进行挂网督办、挂牌督办,但收效甚微。

后经J省高院执行局调卷审查发现,该案执行过程中主要存在下列问题:一是执行法院在2012年2月至2012年10月期间存在拖延评估案涉停车位问题;二是执行法院自2016年案涉停车位流拍后至2018年长达2年之久未能够有效推动处置;三是2015年9月申请执行人申请恢复该案执行时,该院未能够依法审查决定是否恢复执行;四是2018年6月J省高级人民法院挂网督办和挂牌督办该案后,该院仍未恢复该案执行,亦未对被执行人鄢某、陈某采取信用惩戒等相应执行措施。综上,2011年10月至2019年6月,该法院执行该案过程中存在拖延评估、拍卖案涉停车位等问题,致使案件长达8年之久得不到有效执行,尤其在挂网和挂牌督办后仍未采取有效措施推动执行,故认定该法院执行该案过程中存在消极执行行为。对该案全省通报后,J省高院监察室跟进调查执行干警是否存在违法违纪问题,并根据调查结果给予相关人员相应的纪律处分。该案后续得到迅速、有效执行。来自北大法宝

从普通民事诉讼程序角度观之,为遏制消极执行行为,我国同德国、日本等大陆法系国家一致,在《民事诉讼法》中规定有上级法院对下级法院的督促或提级执行机制。[9]与此相配套,最高人民法院在《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉执行程序若干问题的解释》中进一步明确了消极执行的判断标准和情形;[10]对于消极执行严重的情况,最高法院亦相应构建了执行约谈机制[11]及执行信访挂牌督办[12]等机制。然而由该起案例可以发现,通过一般意义上的上级法院对下级法院执行部门的上述执行监督机制,甚至采用挂网挂牌督办等方式责令执行法院尽快执行,并不能够完全有效、高效解决部分法院消极执行的问题。而J省高院办理该执行信访案件过程中,认真调卷审查核实是否存在消极执行情形,高院监察室根据审查结论启动问责程序追究相关人员纪律责任,则有效推动了案件执行,维护了信访当事人的合法权益。从本案处理过程可以发现,推动执行部门与监察部门建立协作配合的“一案双查”制度,能够迅速有效解决消极执行问题,也成为J省法院办理执行信访案件的重大创新举措。

(二)在切实解决执行难攻坚阶段,人民群众执行信访数量增长迅速

有效实现救济是人民群众进行信访的最主要诉求。[13]通过对特定时期内某地区或部门所受理信访案件内容进行深入分析研判,能够有针对性地精准把握和分析该时期本地区或部门工作领域内集中存在的典型性、疑难性社会问题。[14]基于上述理念,在执行工作实践中,J省高院根据最高人民法院要求,将执行信访分为执行实施类信访案件与执行审查类信访案件两类,依托执行信访办理系统,由各级执行部门归口统一登记和处理信访案件。笔者以J省各地市法院2017年1月至2019年12月执行信访案件为样本,统计分析如下:

表12017年1月至2019年12月J省各地级市法院执行信访增长情况[15](单位:件)




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