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【期刊名称】 《法律适用》
从“一元线性”到“二元矩阵”:司法责任制改革背景下人民法院组织结构创新的逻辑与路径
【作者】 伍涛丁少芃张春城
【作者单位】 北京市第一中级人民法院研究室{主任}北京市第一中级人民法院民二庭{法官}北京市第一中级人民法院研究室{法官助理}
【分类】 司法
【中文关键词】 人民法院;组织结构;线性模式;矩阵模式;司法责任制
【期刊年份】 2020年【期号】 11
【页码】 118
【摘要】

本文着眼于司法体制综合配套改革的具体途径及方式,立足于与全面落实司法责任制相适应的人民法院组织机构配置机制创新,在对“线性构造”模式下人民法院组织结构的形式特征及主要弊端进行总结的基础上,分析阐述了组织创新的基本原理以及当前人民法院组织结构变革的内在逻辑,针对人民法院审判权与司法行政权二元并存的权力格局,提出了人民法院组织结构从“一元钱性”模式到“二元矩阵”模式转型发展的改革思路,设计出了以内设机构为载体的纵向组织体系与以专业化团队化组织为载体的横向组织体系二元并存、纵横结合、矩阵支撑的人民法院组织结构创新方案。

【全文】法宝引证码CLI.A.1292685    
  

党的十八大以来,以落实司法责任制为核心的司法体制改革提出“让审理者裁判、由裁判者负责”的改革目标,取得了显著成果,但是在人民法院组织体系方面仍然存在内设机构繁冗庞杂、组织载体形式单一、组织运行不够顺畅、组织结构不尽合理等问题,司法责任制的全面落实亟待组织形式以及组织结构上的有效支撑与保障。如何创新人民法院的组织结构形式,最大限度地提升组织效能,让司法责任制在组织结构层面得到有效支撑,需要进一步深入研究。党的十九大报告强调,要深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制。当前人民法院内设机构改革正在积极推进,作为司法体制综合配套改革的重要组成部分,内设机构改革在本质上属于一种组织创新行为,其改革目的就是要解决人民法院在机构配置方面存在的与落实司法责任制改革要求不相符的结构性问题。人民法院组织结构创新是综合配套改革的重要内容和应有之义,对于保障司法权力的有效运行以及司法责任制的全面落实具有不可替代的重要作用。

一、实践观察:“线性构造”模式下人民法院的组织结构及其主要弊端

(一)“线性构造”的基本涵义和主要特征

“线性构造”,又称为直线式职能制结构,是指以直线式为基础,在各级生产管理者之下设置相应的职能部门,从事专业管理的一种组织结构模式。[1]该模式的核心特征是,组织内部通过指令的线性逐层传递来实现领导权威与管控效果。“组织决策和目标往往由处于层级顶端的最高机构或领导者确定,组织系统内部主要是一种自上而下的纵向连接。”[2]

人民法院目前的组织结构形式即具有“线性构造”的特征,不同层级的法院均通过设置相应的职能部门及各级领导专门从事审判活动以及其他司法行政管理活动,不同职务层级的司法人员以及相应职能机构在人民法院的组织结构中呈线条状分布,组织系统内部自上而下形成科层制的纵向连接关系,从而形成一种类似金字塔形的组织结构形式。

(二)“线性构造”在人民法院组织运行中的具体表现

1.司法人员“线性分布”。法院作为国家机关的重要组成部分,其司法人员与其他行政机关公职人员一样具有相应的行政职级并实行科层制管理,包括院长、副院长、庭长、主任、处长、科长、副庭长、副主任、副处长、副科长、审判长等若干行政职级,不同行政职级对应不同职权及待遇。

2.司法职权“线性配置”。线条顶端的院级领导享有全院的司法决策管理权。线条中游的部门领导贯彻院领导的决策,享有本部门的司法决策管理权。线条下游无领导职务的法官及其他司法人员,主要围绕审判及司法行政事务履行相应职责。不同层级的司法人员职权范围自上而下依次递减。

3.审判资源“线性分配”。院庭长拥有人财物等审判资源的调配权,对于人员配备、物质保障、技术支持等事项拥有决定权或建议权。而无领导职务的法官以及其他司法人员在履行相关职责时,一般只能依靠自己的力量独立完成工作任务。审判资源在人民法院组织结构线条当中逐级递减,与相应层级所承担的审判任务量呈“倒置”关系。

(三)“线性构造”在法院组织运行中的主要问题果然是京城土著

1.人员独立性不足,影响司法责任落实。从法院行使的权力性质来看,目前法院存在司法行政权与司法审判权二元权力结构。[3]而“线性构造”属于典型的行政权组织结构模式,审判权在运行过程中极易受到行政权运行的惯性牵绊和影响。具体负责案件审理的司法人员往往处于权力链条的末端位置,其与上级领导之间的从属关系以及弱势地位决定了其在履行审判职责时难以保持绝对的独立性,司法责任落实在微观组织层面存在结构性障碍。

2.司法保障不充分,审判权责结构错位。“线性构造”模式下,院庭长既要履行司法行政管理职责,又要履行审判职责。虽然司法改革要求院庭长回归审判席,但因缺乏组织结构的合理设计以及制度规范的硬性保障,院庭长往往“空不出手来敲法槌”,导致院庭长虽然拥有很大的审判职权,却没有履行与之相匹配的审判职责的时间精力,审判职权与审判职责之间在微观组织层面存在结构性错位。

3.资源配置不合理,无法发挥结构优势。“线性构造”模式下,法院内部的各种资源要素按权力大小分配而不是按审判功能分配,导致审判资源呈线条状纵向分布,线条末端所享有的资源与承担的审判任务量不匹配。同时线性结构导致职能部门横向联系较弱,组织结构壁垒问题突出,组织资源难以有效整合利用,组织体系难以发挥结构性优势。

4.组织能动性不足,机构设置臃肿庞杂。组织结构水平分化与垂直分化是科层制组织结构的天然倾向。[4]法院在组织结构分化过程中,一方面不断涌现出新的审判庭和职能部门,另一方面不断形成新的科层层级,法院内设机构规模日益庞大,容易出现机构臃肿、职能交叉等结构性问题,司法效能无法满足人民群众新时代的司法需求。

5.专业导向性不足,人才培养面临障碍。“线性构造”模式下,优秀司法人才往往更加重视行政职级,即所谓“审而优则仕”。司法改革后法官等级晋升仍然要受到行政职级任职年限等限制。在行政职级的“线性”瓶颈无法被打破的情况下,既难以激发法官队伍不断提升专业能力的工作热情,也难以吸引优秀法律人才成为审判后备力量。

二、理论分析:组织创新的基本原理以及人民法院组织变革的内在逻辑

(一)组织创新的基本内涵和发展趋势

组织创新是指对组织现有状态的修正和改变,目的是更好地适应内外环境变化,以便能顺利实现组织目标。[5]组织创新当中,组织形式创新与组织结构创新是关键。因为对于任何制度以及作为其存在的实体而言,它们都具有自己一定的组织构造。[6]“组织的结构与组织的功能是密切相关的,一定的组织结构,只有具有一定功能才有意义;而一定的功能,又必然依赖于一定的组织结构才能产生”。[7]

所谓组织结构,是指组织内部正式规定的、比较稳定的相互关系形式,是组织内部正式的工作安排。[8]当前社会上占主流的组织结构类型主要有直线式职能制结构形式、矩阵式功能型结构形式以及事业部制组织结构形式等[9],同时工作团队[10]等新型社会组织形式不断涌现。与小型化、专业化的组织需求相适应,与矩阵式功能型的组织结构形式相结合,强调横向协作、具有机动灵活特点的团队化组织结构模式日益盛行,成为当前引领社会组织结构变革与创新的重要潮流。

(二)人民法院组织结构变革的原因分析

组织的结构形态本身并没有优劣之分,关键在于某一种组织结构模式能否满足特定的组织目标和组织功能。目前人民法院“线性构造”的组织结构模式存在种种弊端,不能完全适应和满足司法责任制改革背景下人民法院作为国家审判机关这一特定组织的功能需要,需要进行变革和创新,其背后深层次的问题和原因在于:

1.时代背景与外部环境发生变化。以科层制为代表的“线性构造”模式产生于19世纪末20世纪初,总体上属于工业化革命的产物,是对当时以工厂为代表的社会组织结构形式的体现。当今人类社会已进入21世纪,科学技术日新月异,信息化革命方兴未艾,人民法院的组织结构必须满足信息化、智能化条件下人民群众日益多元化的司法要求。

2.权力属性与行权方式存在差异。“线性构造”的科层制组织体系建立在高度集权的基础之上,强调决策权的集中统一行使,维护科层制顶端的绝对权威,属于集权化的组织结构形式。而审判权作为判断权的基本属性以及司法亲历性的要求决定了审判权不能采取集中统一的行政化方式行使,而只能采取分散式、专业化的方式行使。由于法院目前存在司法行政权与司法审判权并存的二元化权力格局,而且两种司法权力具有不同性质、遵循不同的权力运行规律,因此需要建立一套既能够适应司法行政权运行、满足权力集中统一行使要求,又能够适应司法审判权运行、满足权力分散化专业化行使要求的组织结构形式。

3.理论基础需要与时俱进不断更新。“线性构造”的理论基础主要来源于理性系统组织理论中的科层组织理论,以科学与理性精神作为思想渊源和哲学基础,[11]强调法理型权威和集中统一领导,认为科层制的组织结构是最合理的组织形式。[12]应该说,科层制的组织理论基本适合以行政权为核心的国家行政机关组织体系,但并不完全适合以审判权为核心的国家审判机关组织体系,需要结合审判实际不断创新。

4.组织形式与结构模式不相适应。“线性构造”属于直线型、纵向式的组织结构形式,强调组织及内部各要素之间的纵向联系,容易造成组织内部的条块分割以及组织资源的分散分布。而且纵向型组织结构,容易出现固化、僵化等问题,组织的灵活性、应变性不足,难以适应组织所面临的环境任务变化。在司法责任制改革以及当前人民法院内设机构改革背景下,审判专业化趋势与内设机构精简化、扁平化要求之间的结构性矛盾在“线性构造”模式下难以有效解决。

(三)人民法院组织结构变革的现实依据

组织变革是必然的社会历史现象,因为组织是一个不断与外在环境发生相互作用的开放系统,组织变革是适应环境和自我调整的必然要求,外部环境和组织发展的变化通常会导致组织创新及结构变化。[13]当今世界,大公司和小企业,大学机构和政府组织,甚至军队的组织形式都在不断创新。[14]回顾我国的改革历史,每一次重要的改革都伴随着组织形式和组织结构的重要创新,无论是当年小岗村的联产承包责任制改革、国有企业制度改革,还是当前正在开展的党和国家机构改革,最终的改革成果都要落实到组织变革与组织创新上。

人民法院改革也不例外,以司法责任制为核心的司法体制改革的重要成果最终也需要通过组织结构的变革与创新来实现和保障:首先,这是全面落实司法责任制的必然要求。司法责任制改革的核心和本质是一种权责关系的创新,而权责关系本身就是组织结构的构成要素,新型的权责关系需要新型的组织结构形式予以保障。其次,这是落实新的审判权运行机制的必然要求。新的审判权运行机制要求坚持以法官为中心,突出法官的主体地位,这就要求通过组织创新建立与法官地位作用相匹配的组织结构形式,为法官主体作用的发挥提供有效支撑。第三,这是落实司法人员分类管理的必然要求。司法人员分类管理的核心和本质是组织成员角色地位的变革,而组织成员的角色地位问题本身也是组织结构创新的重要内容,随着司法改革的深入推进,与司法人员分类管理相适应的人民法院组织结构创新势在必行。第四,这是推进内设机构改革的必然要求。内设机构改革是人民法院组织结构改革创新的重要体现和重要契机,其目标是要通过改革理顺职能、优化分工,实行扁平化管理,减少管理层级,有效解决职能交叉等问题。要实现这个改革目标,仅靠内设机构数量上的整合与增减是不够的,还必须


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