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【期刊名称】 《法制与社会发展》
论环境利益“双轨”保护制度
【英文标题】 Dual Track System in the Protection of Environmental Interests
【作者】 金福海【作者单位】 烟台大学
【分类】 环境保护法【中文关键词】 环境利益 双轨制 公众参与
【英文关键词】 environmental interests,dual track system,public participation
【期刊年份】 2002年【期号】 4
【摘要】

环境利益属于公共利益。传统法律理论认为,公共利益的保护是政府的职权和责任,只有政府是公共利益的代言人。本文认为,除了政府可作为公共利益的代表外,也应当允许社会公众作为公共利益的代表,直接参与公共利益的维护,即建立环境公益的政府和公众的双轨保护制度。为此,特别应在环境保护立法中建立和完善公众参与制度,赋予公众独立的环境保护主体资格和相应的权利义务。

【英文摘要】

Environmental interests,a kind of public interests.In the traditional legal theory,public interests protection is the power and responsibility of governments which,the only body who can represent public interests.This article argues that in addition to government,general public should be permitted to he representatives of public interests and to participate in the protection.The dual track system with both government and public in environmental interests protection should be established.Therefore in environmental legislation the public participation system ought to be established and improved,public should be qualified as legitimate subjects in environmental law and corresponding rights and duties should be given.

【全文】法宝引证码CLI.A.121329    
  一、引言
  法律所保护之利益,可分为公共利益与私人利益(个体利益)。公共利益,是指社会成员之共同利益。私人利益,是指社会成员个人之利益。传统法律对于公共利益和私人利益的保护分别采取不同的办法。私人利益的保护,一般是由利益受到损害的个体成员,依据相应的法律规定,通过法定的程序追究行为人的法律责任,从而保护自己的利益。而公共利益的保护,则是由代表公共利益的国家机关,通过公权力的行使,维护社会公共利益。简言之,私人利益的保护是个体成员自己的责任,而公共利益保护则是国家的责任。
  就公共利益的保护而言,国家是公共利益的唯一代言人,只有国家有权力也有责任,对损害社会公共利益的行为追究其责任,社会的个体成员,包括公民、企事业单位、社会团体等,除非受国家的委托,否则不可能直接作为公共利益的代言人,对损害公共利益的行为采取法律措施,这是传统法律制度为公共利益的保护所设定的模式,笔者称之为“单轨制”模式。
  具体到环境法领域,虽然环境法属于新兴的法律部门和法律学科,但是在环境公益的保护上,基本上仍沿袭传统法律制度所设定的模式,将国家视为环境公益保护的唯一主体,而没有将社会个体成员作为环境公益保护的独立主体。笔者认为,这种单轨制的模式,不足以完全达成环境公益保护之目的,应当建立环境公益双轨制保护模式,即将环境公益保护的主体规定为国家和社会个体成员(社会公众),并分别赋予其权利和责任,建立既相互独立,又相互补充、制约的双轨保护机制。
  二、建立双轨制的意义和立法实践
  (一)建立双轨制的意义
  1.弥补国家对环境公益保护之不足。国家是环境公益保护之最重要主体,在环境公益保护上具有重要作用。从理论上讲,国家拥有为环境公益保护所可以采取的所有必要的权力和手段,因而对于任何损害环境公益的行为,国家都有能力加以制止和纠正,从而达成环境公益保护之目的。但是,实际上国家在以下两种情况下,不能完成维护环境公益之任务。第一,国家本身的行为损害环境公共利益。例如,国家制定的政策,违反环境保护的要求;政府部门制定的各种政策不符合环境保护的要求。事实上,许多灾难性的环境事故,是与政府的政策失误直接相关的,这方面的例子无论国内还是国外都存在。第二,国家对其他主体损害环境的行为不予以制止和纠正。例如,政府部门可能从地方经济发展的角度考虑,对一些造成严重环境污染和破坏的行为视而不见,甚至纵容鼓励。
  如果实行双轨制,让社会公众成为独立的环境公益保护主体,并赋予其相应的权利,则可以弥补国家在维护环境公益之不足。例如,在政府对某些环境污染行为或环境破坏行为置之不理的情况下,让社会公众或环境保护团体直接成为公众利益的代表人,通过诉讼途径制止和纠正损害环境的行为,则可以达成保护环境公益之目的。
  2.充分发挥公众环境保护的积极性。环境资源是人类社会的共同财富,对环境资源的损害,将直接损害到每个社会成员的利益。因此,社会公众对环境保护有着天然的积极性。与政府对环境保护积极性相比,某些情况下,社会公众对环境保护有着更高的积极性和更强烈的愿望。政府可能出于其他目标的考虑,例如经济发展,而忽视环境公共利益的维护,也可能因为政府部门或其决策人的自身利益而损害环境利益等。充分发挥公众在环境保护中的积极性,赋予其环境利益保护独立主体地位,有利于环境保护目的之达成。事实上,现代各国的环境保护和环境法中都非常重视公众的作用,公众参与已成为环境法中的一项基本原则,但是公众作为环境保护的基本主体地位并没有在法律上得到完全的确立,公众在环境利益的保护上,仍然只是一种附属的地位,对于损害环境公共利益的行为,社会公众所享有的仅仅是监督权和控告权,而没有直接的起诉权,公益的维护仍然由政府垄断,这对于充分发挥公众的环境保护积极性显然是不利的。
  (二)环境立法实践
  1.国外和国际的环境立法实践。环境公益保护从单轨制向双轨制的转变是国外和国际环境立法的普遍趋势,这种趋势主要是通过立法中建立和完善公众参与制度所形成的。最早在环境立法中对公众参与作出规定的是美国1969年制定的《国家环境政策法》。该法第1节第3条规定“国会认为,每个人都应当享受健康的环境,同时每个人也有责任对维护和改善环境做出贡献”,明确提出了公民是环境保护的基本主体。不仅如此,该法在环境影响评价制度中对公民参与作了具体规定。例如,详细规定了环境影响评估报告书(EIS)的公示制度,规定了居民得诉请法院对EIS合法与否进行审查等。特别值得指出的是,美国一些州的立法中明确规定,公众可以直接对损害环境的行为提起诉讼,突破了传统法上公共利益损害只能由政府作为代表诉讼的限制,例如:如美国密执安州1970《环境保护法
开弓没有回头箭
》第2节第1条规定:“为保护空气、水体和其他自然资源以及公共托管客体不受污染、损害和毁灭,任何个人、合伙、公司、社团、组织或其他法律实体均可在违法行为发生地,或可能发生地的具有管辖权的上诉法院,对州、州的分支机关或其他法律实体,提起谋求宣告禁止或衡平法救济的诉讼。”[1]在其他一些国家的环境立法中,也对公众参与制度作了比较详细的规定。例如,法国1983年制定的《关于环境保护和普及公众调查的法律》中规定:可能对环境造成影响的工程施工,均必须遵照本法律的规定,在施工前从事公众调查。该法对从事公众调查的机构、程序等作了详细的规定。[2]此外,法国也允许环境保护团体对损害环境的行为向法院提起行政和民事诉讼。[3]
  在国际环境立法方面,《人类环境宣言》、《世界自然宪章》、《里约环境与发展宣言》等国际环境保护文件,强调政府的保护环境责任的同时,也都明确提出了公众在保护环境方面的权利和义务。《人类环境宣言》中指出:“保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题,也是全世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任。”“为实现环境目标,将要求公民和团体以及企业和各级机关承担责任,大家平等地从事共同努力。”[4]《世界自然宪章》第23条规定:“人人都应当有机会按照本国法律个别地或集体地参加拟订与其环境直接有关的决定;遇到此种环境受损或退化时,应有办法诉请补救。”[5]《里约环境与发展宣言》原则10规定:“环境问题最好是在全体有关市民的参与下,在有关级别上加以处理。在国家一级,每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料,包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料,并应有机会参与各项决策过程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序,包括补偿和补救程序。”[6]
  2.中国环境立法实践
  在保护环境与资源方面,中国制定了大量的法律、法规。综观中国有关环境资源立法,可以发现其中的一个主要特点是,突出强调政府在环境保护方面的职权和责任,而对公众参与规定不足,基本上属单轨制的立法模式。以《环境保护法》为例,该法详细规定了环境管理机关的职责、地位以及主要的环境行政管理制度,但是有关公众在环境保护中的地位和作用却没有规定,更没有专门的公众参与的法律、法规。《环境保护法》中虽然也规定了“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”(第6条),但是这些个别的规定显然不足以保证公众真正成为环境保护的独立主体,也无法令公众全面参与环境管理和环境公益的维护,公众参与制度在中国并未真正建立起来。
  随着环境法理论有关公众参与制度的深入研究和国外国际公众参与制度立法的影响,中国环境立法中公众参与制度也开始受到重视。例如修改后的《水污染防治法》等法律规定,环境影响报告中应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。1998年国务院制定的《建设项目环境保护管理条例》第15条规定:“建设单位编制环境影响报告书,应当依照有关法律规定,征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。”这都体现了环境立法中有关公众参与制度规定的加强。但是,从总体上看,中国环境立法的公众参与制度规定仅仅是开始,环境保护从单轨制向双轨制的转变仍然没有完成,有待于进一步加强。
  三、双轨制核心是建立和完善公众参与制度
  环境保护双轨制,要求一方面有完善的环境行政管理制度,另一方面有完善的环境公众参与制度。就目前我国环境立法而言,环境行政管理制度虽然存在许多有待完善之处,但是环境行政管理制度相对是比较健全的。我国环境立法急需建立完善的公众参与法律制度

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