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【期刊名称】 《朝阳法律评论》
人民检察院行政法制监督职能反思与重构
【英文标题】 Review and Reconstruction over Administrative Legal Supervision Function of the People's Procuratorate
【作者】 唐光诚【作者单位】 江西省赣州市人民检察院{高级检察官}
【分类】 检察院
【中文关键词】 行政法制监督;职务犯罪侦查权;职务犯罪监督;行政执法;检察改革
【英文关键词】 administrative legal supervision;official offence investi-gation right;official offence supervision;administrative law enforcement;procuratorial reform
【期刊年份】 2012年【期号】 1(第六辑)
【总期号】 总1358期【页码】 170
【摘要】

《人民检察院组织法》对人民检察院的行政法制监督职能限定为职务犯罪侦查权,法律规定与职务犯罪监督理论的不科学契合,为人民检察院对行政执法行为的监督设置了一道不可逾越的法律障碍,致使当前迫在眉睫的行政检察监督改革步履维艰,难以步入法制轨道,制约了中国检察制度的科学发展和行政法制监督体系的形成。反思《人民检察院组织法》对人民检察院行政法制监督职能的限定,重构人民检察院的行政法制监督职能,既是当前检察改革需要解决的一个法律问题,也是行政执法不可或缺的一个重要监督内容。

【英文摘要】

According to the definition from Organic Law of the People’s Procuratorates,the administrative legal supervision function of the People’s Procuratorate is defined as Official Offence Investigation Right. The unfit between the Law and official offence supervision theory sets an impossible barrier to the administrative execution supervision,and thus makes the administrative procuratorial reforms hard to perform and be regulated to the law. T his limits the progress of China’sProcuratorial system and formation of Administrative Legal Supervision system. We should review the limitation over Administrative Legal Supervision function of the People’sProcuratorate by Organic Law of the People’sProcuratorates,reconstruct the Administrative Legal Supervision function of the People's Procuratorate from legislation. It is not only a legal question for current procuratorial reform,but also an indispensable supervision content of administrative law enforcement.

【全文】法宝引证码CLI.A.1187362    
  
  行政法制监督主体,是根据宪法和法律授权,依法定方式和程序对行政职权行使者及其所实施的行政行为进行法制监督的国家机关。[1]人民检察院作为行政法制监督主体之一,《人民检察院组织法》对人民检察院对于国家机关和国家工作人员的监督范围作了严格限制,把人民检察院的行政法制监督职能限定为职务犯罪侦查权。由于职务犯罪侦查权行使的刑事诉讼程序法定性,客观上人民检察院的行政法制监督职能实然性虚化。在当前,一方面,行政执法权滥用,侵犯国家利益和社会公共利益的违法行政问题已经成为一个严重的法制问题,严重影响到我国市场经济的健康发展;另一方面,在检察实践当中,如火如荼的“督促性”行政检察监督游走于法律的边缘。行政检察监督改革迫在眉睫,却由于《人民检察院组织法》的“法律障碍”,步履维艰,久久不能步入法制轨道。为此,反思《人民检察院组织法》对人民检察院对于国家机关和国家工作人员监督范围的限制,科学构建人民检察院的行政法制监督职能,对于规范行政权的依法行使,完善我国行政法制监督体系和检察制度具有重要的现实意义。
  一、《人民检察院组织法》“法律障碍”与职务犯罪监督理论的不科学契合
  1979年修改的《人民检察院组织法》,对于改革开放后中国检察制度的发展起了重要作用。然而,在当时的社会背景下,由于对人民检察院对于国家机关和国家工作人员监督范围的规定缺乏科学性和前瞻性,加上职务犯罪监督理论与之的不科学契合,为人民检察院行政法制监督职能的科学发展设置了一道不可逾越的诉讼屏障。
  (一)《人民检察院组织法》对人民检察院行政法制监督职能限定的非科学性
  1979年6月,最高人民检察院在关于《人民检察院组织法修正草案》的说明中解释:修正草案仍然确定人民检察院是国家的法律监督机关。但把宪法中关于检察机关职权的规定加以具体化,使之更加明确和集中。为了维护法制的统一和国家的统一,修正草案规定检察机关“对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件,行使检察权。”对于国家机关和国家工作人员的监督,只管严重违反政策、法律、法令需要追究刑事责任的案件,一般违反党纪、政纪的案件,分别由党的纪律检查部门和政府机关去处理。这样规定,分工明确,事权统一,更加便于掌握和执行。[2]至此以来,在法律上,检察机关的法律监督在内容上受到严格限制,即对行政活动的监督只限于对国家工作人员职务活动中构成犯罪的行为进行立案、侦查和公诉;对司法情况的监督只限于对三大诉讼活动中确有错误的判决、裁定以及违反法定程序的情况进行监督;对守法情况的监督只限于对构成犯罪的行为进行追诉。[3]对职务犯罪案件的侦查,成为人民检察院行政法制监督职能的唯一职权。
  从当时的社会背景来说,人民检察院对于国家机关和国家工作人员的监督,只管严重违反政策、法律、法令需要追究刑事责任的案件,一般违反党纪、政纪的案件,分别由党的纪律检查部门和政府机关去处理的划分似乎是符合行政法制监督逻辑的。因为,当时我国经济落后,行政执法活动范围狭小,行政管理关系非常简单,而且对国家机关和国家工作人员的监督主要表现为贪污受贿渎职违法犯罪方面的事后监督,“监督”与“查处”的功能处于一种重合状态。国家机关和国家工作人员的贪污受贿渎职行为从责任层面上说无非是刑事责任和党纪政纪责任两个方面,分别由人民检察院和纪检监察机关查处已经实现完善的责任追究机制,即所谓监督机制。但是,这种监督分工,由于是基于对国家机关和国家工作人员已经发生的违法犯罪案件查处的分工,而不是对国家机关和国家工作人员行政行为监督机制的科学设置,随着社会的发展,这种简单的事后监督方式已经远远不适应当前行政执法权力扩张的现实。
  法律监督是指有关国家机关依法定职权和程序对立法、执法、司法等法制运作过程的合法性进行的监察、制控和督导。[4]“监督”重要的是预防、矫正违法犯罪行为的发生,从监督的角度来说,对未然的违法犯罪行为是难以按危害程度的轻重分工监督的。而“查处”是对已经发生的违法犯罪行为的责任追究,从查处案件的角度来说,违法案件和犯罪案件则是可以分工查处的。“监督”与“查处”的意义、程序不同,二者显然不能相互替代。比如,我国现行《行政处罚法》六十一条规定,行政机关为牟取本单位私利,对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交,以行政处罚代替刑罚,由上级行政机关或者有关部门责令纠正;拒不纠正的,对直接负责的主管人员给予行政处分;徇私舞弊、包庇纵容违法行为的,比照刑法第一百八十八条的规定追究刑事责任。这条规定从责任的设置上说是完善的,但这并不就等于设置了监督机制。现实中,行政机关不移送涉嫌犯罪案件的问题已经到了触目惊心的地步,就是因为仅有责任而没有监督,以法律责任代替了法律监督,暴露我国行政监督事后监督的局限性。还有,随着行政执法权力的不断扩张,对国家机关和国家工作人员的法律责任追究,不仅仅应有刑事责任和违法违纪责任追究机制,还应有对侵犯国家利益和社会公共利益的违法行政行为提请司法审查的问题,这也是对行政权的监督。
  所以,1979年的《人民检察院组织法》,基于人民检察院和纪检监察机关对国家机关和国家工作人员已经发生的违法犯罪案件的查处分工,规定人民检察院对国家机关和国家工作人员的监督内容为行使侦查权,以体现宪法意义的人民检察院的行政法制监督职能,不符合一般法律监督规律,是不科学的,已经远远滞后于我国目前行政执法监督缺位的严峻现实。它使我国检察监督活动的范围局限于诉讼程序,致使对行政执法行为的监督缺少宪法层面的重要的人民检察院的监督。
  (二)“职务犯罪监督”是刑事诉讼的组成部分
  由于《人民检察院组织法》对人民检察院行政法制监督职能的限定,与此相应,在理论上产生了一个职务犯罪监督理论。即,人民检察院作为对行政实施监督的主体,主要是对严重违法乱纪构成犯罪的行政公务人员的监督。如它通过对犯有渎职罪的行政公务人员进行侦查和提起公诉,以实现其对行政活动中违法犯罪的监督职能。[5]职务犯罪监督以检察机关监督国家工作人员在职务活动中是否有触犯刑律的行为为客体,通过行使检察权,运用刑事诉讼方式得以实现。职务犯罪监督的目的在于,防止国家权力的腐败和被滥用,维护国家机关的正常活动,保障公有财产和公民的民主权利免遭不法侵害。它的具体任务是,依据我国《刑法》、《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》等有关法律规定,通过受理举报、坦白、自首、控告、申诉,直接立案侦查、审查批捕、审查起诉、出庭支持公诉等刑事诉讼活动,查处职务犯罪,维护国家法律的尊严和国家机关的威信和正常活动。[6]人民检察院对行政机关及其工作人员的监督,只限于对触犯刑律、已构成犯罪的人员,进行侦查、拘捕和提起公诉。[7]如,只有当行政机关工作人员在行政处罚中的违法行为情节严重,构成犯罪,需追究刑事责任时,人民检察院才可能介入。[8]
  检察权作为法律监督权其重要特性之一,是具有对被监督权力违法行使的干预作用。虽然检察权不具有对被监督权力行使违法性的确定性效力,但它可以通过启动新的法律程序干预被监督权力的违法行使,防止危害后果的发生。对职务犯罪案件的立案、侦查、公诉,是刑事诉讼法赋予人民检察院的诉讼权力,其行使理所应当依据刑事诉讼法的有关规定,而行政执法权的行使则属于行政法律范畴,如此,人民检察院的“职务犯罪监督”由于缺少法律赋予的对行政执法权进行监督制约的前置行政法律程序,与行政执法行为产生不了行政法制监督关系,属于二条不能交义的权力行使平行线,就不可能超越刑事诉讼的轨道去监督制约行政执法权。现行人民检察院的职务犯罪侦查权,除了体现人民检察院作为职务犯罪侦查主体异体侦查、一般预防的震慑犯罪意义之外,并没有有效实现对国家机关和国家工作人员行政行为的监督制约作用。所谓“职务犯罪监督”其实属于刑事诉讼的一个内容,是立法基于职务犯罪案件的特殊性而赋予国家法律监督机关人民检察院的刑事侦查职能,其目的、任务及手段和刑事诉讼是重合的,是刑事诉讼的组成部分。
  以“职务犯罪监督”代替人民检察院对行政执法行为的监督,虽然强化了人民检察院侦查权的作用,却使对行政执法行为的监督“以权力制约权力”方式的虚化。实践中,人民检察院反贪污贿赂、反渎职侵权部门的“职务犯罪监督”工作,“通过受理举报、坦白、自首、控告、申诉,直接立案侦查、审查批捕、审查起诉、出庭支持公诉等刑事诉讼活动,查处职务犯罪”,局限于被动地接受群众举报,和行政内部监督机关对职务犯罪案件线索的移送,这种“职务犯罪监督”方式本质上是处于一种行政机关自查自纠的内部监督,和人民群众监督的非机制性、偶然性状态,难以及时追诉和预防行政公务人员的职务犯罪行为,也就必然难以防止行政执法权的滥用。
  行政法制监督关系在行政关系中占有非常重要的地位,调整行政法制监督关系的行政法的法源包括宪法、国家机关组织法、行政诉讼法、行政监察法等。[9]虽然《人民检察院组织法》对人民检察院的行政法制监督职能作了规定,但职务犯罪侦查权的行使依据的《刑事诉讼法》并不是行政法的法源,说明《人民检察院组织法》对职务犯罪侦查权的行政法制监督定性的错位。实际上,一直以来我国的行政法学论著对人民检察院行政法制监督职能的表述,往往也是一笔带过,寥寥数语,就是因为缺少相关行政程序法为其研究基础。
  二、《人民检察院组织法》“法律障碍”对当前行政检察监督改革的影响
  违法行政行为侵犯的对象,一是公民合法权益;二是国家利益和社会公共利益。我国现行的行政法制监督体系,无论是行政复议、行政诉讼,还是国家赔偿,都是通过公民权利启动相关法律程序达到以权利制约权力的行政监督目的,其监督的动因在于违法行政行为对公民合法权益实施了侵害。而对于侵犯国家利益和社会公共利益违法行政行为的监督,由于缺少以权力制约权力的监督方式,是我国现行行政法制监督体系的重大缺陷。为此,尽管存在《人民检察院组织法》的“法律障碍”,地方人民检察院依然在检察实践当中义无反顾地担当起了对侵犯国家利益和社会公共利益违法行政行为进行监督的责任,督促行政机关移送涉嫌犯罪案件、督促起诉、督促监管等“督促性”行政检察监督工作如火如荼,游走于法律的边缘,只是与此相关联迫在眉睫的行政检察监督改革步履维艰,久久不能步入法制轨道。
  (一)行政执法与刑事司法衔接检察监督的缺陷
  2008年11月下发的《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,将“建立和完善刑事司法与行政执法执纪有效衔接机制”列入司法改革任务。建立和完善刑事司法与行政执法执纪有效衔接机制的实质,就是涉及如何实现人民检察院对行政执法权的监督问题。
  自2001年4月国务院发布《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》,要求加强行政执法与刑事执法的衔接,建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制,至今已近10年的时间。尽管“两法衔接”工作已经取得很大成绩,但当前我国行政执法领域“有案不移,以罚代刑”的问题仍然较为突出。由于全国整顿办撤销,目前这项工作缺少主要牵头部门,单靠检察机关推动困难重重。[10]
  其实.行政执法与刑事司法衔接问题是我国行政法制监督制度问题的一次暴露,也是对《

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