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【期刊名称】 《人民司法(案例)》
商品房预售合同登记备案的司法审查
【作者】 张祺炜(二审承办法官)顾建兵
【作者单位】 江苏省南通市中级人民法院江苏省南通市中级人民法院
【分类】 合同法【期刊年份】 2017年
【期号】 5【页码】 91
【摘要】 【裁判要旨】行政行为的作出必须具有相应的事实依据,涉及相对人重大权利义务的应遵循行政参与原则,因此,冒用他人签名办理的商品房预售合同撤销登记备案构成违法。同时,因预售合同登记备案对商品房预售合同的效力不产生影响,基于国家赔偿对直接损失赔偿的原则,购房人因房地产开发企业单方申请撤销登记备案后“一房二卖”导致的损失,房管部门不承担赔偿责任。
  案号 一审:(2015)东行初字第00528号二审:(2016)苏06行终435号
【全文】法宝引证码CLI.A.1222322    
  【案情】
  原告:曹永锡。
  被告:江苏省如皋市规划局。
  第三人:如皋市永华置业有限公司。
  2013年5月14日,曹永锡与如皋市永华置业有限公司(以下简称永华公司)签订商品房买卖合同,永华公司将已取得预售许可证的左邻右里小区中的一套房屋预售给曹永锡,合同总金额为262791.2元。预售合同经房管部门登记备案。2013年6月17日,永华公司向如皋市规划局提交网上备案合同撤销申请,撤销原因为“不想买了,申请撤销”,并有“声明:买卖双方一致承诺上述合同撤销原因真实有效。”该申请表上出卖人(盖章)处加盖有永华公司的公章,经手人(签章)处记载有孙如华的签名。买受人(盖章)处载有曹永锡字样,但该签名非曹永锡本人所签。如皋市规划局根据上述申请,在曹永锡未到场的情况下,撤销了案涉预售合同的登记备案。曹永锡不服提起诉讼,请求确认如皋市规划局撤销预售合同登记备案行为违法,并赔偿损失262791.2元。
  另查明,2013年5月14日至2014年8月13日期间,永华公司、永华公司法人陈爱华、陈爱华丈夫胡永共分8次向曹永锡借款,前4次借款由曹永锡与永华公司签订借款合同,合同载明永华公司以所开发的左邻右里住宅小区部分商品房、商铺作网签为抵押担保,借款逾期不能如期归还,网签的房产永华公司配合办理产权证,并承担违约责任。2016年5月12日,永华公司以曹永锡为被告向法院提起民事诉讼,要求确认其与曹永锡之间签订的包含案涉商品房买卖合同在内的34份商品房买卖合同无效,案件正在审理中。
  【审判】
  江苏省如东县人民法院认为,根据住建部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》(建房[2010]53号)、江苏省住建厅《省住房城乡建设厅关于进一步加强商品房预售监管的通知》(苏建房管〔2013〕432号)的规定,对于已经签订商品房预售合同并完成网上备案的,应当在双方协商一致的基础上解除合同,并需向房管部门递交申请,才可撤销登记备案。同时,行政参与原则是行政程序的基本原则之一,而合同登记备案是办理预告登记的前提,对购房人可期待权具有一定影响。本案中,如皋市规划局在曹永锡未到场,且未审核永华公司提交的申请中买受人曹永锡的签名是否为其本人所签的情形下,即作出撤销登记备案行为,不仅主要依据不足,也违反行政参与原则。根据国家赔偿法第三十六条的规定,对公民、法人或者其他组织的财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。本案中,永华公司提供虚假材料,具有明显过错,对曹永锡的损失应当承担责任,如皋市规划局未尽审核义务也负有一定的责任。永华公司对案涉商品房买卖合同的效力已向法院起诉,案件正在审理中,撤销案涉预售合同登记备案是否必然造成曹永锡经济损失,尚不确定,故对曹永锡的赔偿请求不予支持。综上,法院判决确认如皋市规划局所作撤销登记备案行为违法,驳回曹永锡的其他诉讼请求。
  宣判后,曹永锡、如皋市规划局均不服,提起上诉。
  关于曹永锡的赔偿请求应否支持的问题,江苏省南通市中级人民法院认为,根据国家赔偿法的规定,国家赔偿以直接损失赔偿为基本原则,且损害后果与行政行为之间必须存在因果关系。本案中,第一,曹永锡的直接损失非因不能取得案涉房屋之物权而产生。根据最高人民法院《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》24条第1款的规定,对当事人以签订买卖合同作为民间借贷合同的担保,债务人到期不履行债务的,法院支持债权人的诉请为借贷合同本金及利息的请求权,而非买卖合同标的物的请求权,故曹永锡主张的直接损失非因购买案涉房屋的权利落空而引发,其要求如皋市规划局就撤销登记备案予以赔偿缺乏权利基础。第二,撤销登记备案与曹永锡的损失无直接因果关系。预售合同登记备案是一种行政管理制度,对当事人履行合同不产生确定的效力,未使预售合同双方产生新的民事权利义务,也未使预购人获得物权公示及对抗第三人的效力,故如皋市规划局所作撤销登记备案行为,与曹永锡诉称的借款合同之债与买卖合同之债得不到保障并无直接因果关系。
  综上,南通市中级人民法院于2016年10月10日作出终审判决,驳回上诉,维持原判。
  【评析】
  不动产关涉公民之重大权益,国家对商品房权属的设立、变更、消灭等条件及程式均作了一系列规定。城市房地产管理法、城市房地产开发经营管理条例、城市商品房预售管理办法等法律法规规定了商品房预售合同登记备案制度,但由于相关规范性文件对该制度的性质、作用以及程序等事项均未作详细规定,不仅理论界存在争论,房管部门的具体操作也出现地方性差异,同时,对预售合同登记备案是否属于司法审查范围以及司法审查的标准也带来一定现实困境。
  —、商品房预售合同登记备案与预告登记的区别
  商品房预售合同登记备案和预告登记既相互衔接、联系紧密,同时也极易混淆。厘清二者区别,对进一步明晰预售合同登记备案的性质、可诉性以及司法审查标准等相关问题具有重大意义。笔者认为,预售合同登记备案和预告登记明显属于不同的两项制度。
  首先,性质不同。预告登记是物权法、房屋登记办法明确规定的一项不动产登记制度,是对房屋权属法律关系的一种行政确认行为。而预售合同登记备案虽然也涉及不动产事项,但它并非一种不动产登记制度,而是一项行政备案制度。
  其次,效力不同。根据物权法规定,预告登记具有登记对抗效力。预告登记的对抗效力使其还具有担保效力、顺位效力以及增强效力。[1]预售合同登记备案则是一种基于对房地产市场宏观掌控需要,由买卖双方将预售合同上报房管部门并进行公示的行为,该行为无登记对抗效力。
  第三,适用对象不同。可以申请预告登记的事项包括预购商品房、以预购商品房设定抵押、房屋所有权转让、抵押等,而预售合同登记备案仅适用于商品房预售。
  二、商品房预售合同登记备案的可诉性分析
  根据《现代汉语词典》的解释,备案是指“向主管机关报告事由存案以备查考”,[2]学界多认为行政备案属于事实行为,如行政备案是指公民、法人或其他组织依法将与行政管理有关的具体事务的相关材料向行政主体报送,行政主体对报送材料收集、整理、存档备查的一种程序性事实行为和行政法律制度。[3]就备案行为的可诉性而言,有观点认为,行政备案是一种行政事实行为,不以产生特定法律效果为目的,仅是前置性程序行为,其本身也不对相对人权利义务产生直接影响。[4]商品房预售合同登记备案作为一种备案行为,它无疑具有备案的一般特征,即对房地产开发企业和购房人签订商品房预售合同存档备查。对其可诉性亦有观点认为,该项制度所体现的更大

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