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【期刊名称】 《人民司法(案例)》
政府未履行行政协议属行政诉讼受案范围
【作者】 李建国王炜强
【作者单位】 福建省漳州市中级人民法院福建省漳州市中级人民法院
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 2017年
【期号】 5【页码】 95
【摘要】

【裁判要旨】行政机关与公民、法人或者其他组织之间,为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的道路建设及土地前期开发合作协议,应属新行政诉讼法规定的行政协议,行政相对人起诉要求行政机关按照约定履行行政协议的,应属行政诉讼受案范围。

案号 一审:(2012)漳行初字第14号

【全文】法宝引证码CLI.A.1222333    
  【案情】
  原告:漳州市福景房地产开发有限公司。
  被告:漳州市人民政府。
  被告:漳州市芗城区人民政府。
  2004年,福建省漳州市人民政府(以下简称漳州市政府)作出〔2004〕43号《漳州市人民政府关于处理市区部分道路建设和部分开发企业历史遗留问题的专题会议纪要》,会议纪要第二点关于丹霞路南段建设用地指标问题载明:“根据市政府1997年第15号、第18号市长办公会纪要精神,由芗城区负责丹霞路南段(水仙大街至江滨路)建设,同时赋予以地养路政策,相应安排两侧开发用地用于道路建设。”2005年5月8日,漳州市芗城区人民政府(以下简称芗城区政府)与漳州市福景房地产开发有限公司(以下简称福景公司)经协商签订漳州市丹霞路南段片区开发合作协议书(以下简称合作协议书),协议主要约定:芗城区政府同意对漳州市政府授权实施的丹霞路南段片区规划范围内的土地前期开发工作委托福景公司负责投资实施,福景公司应在完成前期开发工作后,将符合开发条件的经营性土地交由漳州市土地收购储备中心挂牌、招标或拍卖。土地前期开发工作包括丹霞路南段二期道路建设工程、道路边上地块的征地、拆迁补偿、安置及土地平整工作等。开发用地出让或成交后,芗城区政府应首先将土地前期投入综合成本返还福景公司;对于土地出让所取得的纯收益,芗城区政府与福景公司同意按照5:5的比例进行分配;双方还对其他事项进行了约定。之后,为加快漳州市区丹霞路南段片区的开发建设,福景公司与芗城区政府于2006年元月6日签订漳州市丹霞路南段片区开发合作补充协议(一)[以下简称补充协议(一)],将之前签订的合作协议书中第三条双方权利义务中的甲方权利义务的第四点变更为:“在前期开发过程中,甲方(芗城区政府)负责审核开发过程中的各项投资,加强成本核算。对完成前期开发工作的地块,由乙方(福景公司)提交投入综合成本的财务报告后,甲方及时对财务报告进行初步审核,然后双方将初步审核后的项目决算报告报送漳州市审计局审计。按双方确认的实际投入作为前期投入综合成本。在项目开发过程中,根据具体情况,由双方共同制定合作项目的财务制度及办事规程,双方共同遵守。”原告福景公司完成其中的道路及部分地块前期开发工作后,漳州市国土资源局发布《2009年挂牌出让国有建设用地使用权公告》,将其中已完成前期开发工作的地块(编号为宗地2009G02号)挂牌出让,福景公司参加挂牌出让并竞得宗地编号2009G02地块。2014年6月3日,福建德信工程造价咨询有限公司就福景房地产公司委托结算的丹霞路(诗浦村口—江滨路)南段二期建设工程作出闽德信(2014)结审字第A043号公路工程结算审核意见书。2014年7月15日,芗城区审计局对丹霞路南段片区前期开发投入及丹霞路南段(诗浦村口—江滨路)造价作出芗审通报【2014】3号审计报告。原告福景公司认为审计报告并非双方协议约定的经双方初步审核后的项目结算报告,芗城区政府无权就双方履行合同情况出具审计报告,其没有按约履行确定前期综合成本义务,已构成违约,遂于2015年6月1日向法院提起行政诉讼,请求依法判决漳州市政府、芗城区政府立即按约对宗地2009G02号建设用地的土地开发前期投入的综合成本进行审核结算。
  【审判】
  本案在诉讼过程中,经审理法院多次组织芗城区政府和福景公司进行协调,双方最终达成协议,同意共同组织人员抓紧对已完成的合作内容的前期投入综合成本进行进一步审核。福景公司自愿向法院撤回本案起诉。
  福建省漳州市中级人民法院经审理后认为,福景公司自愿申请撤诉,系真实意思表示,不损害国家、社会公共利益和他人合法权益,依法应予准许。依照行政诉讼法第六十二条之规定,裁定准许福景公司撤回起诉。
  【评析】
  本案为行政协议案件,该协议不是新行政诉讼法明确列举的政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议,但又具备行政协议的典型特征,案件审理中涉及的问题具有较高的研究和探讨价值。
  问题一:本案是否属行政诉讼受案范围
  根据行政诉讼法第十二条第一款第(十一)项规定,人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。最高人民法院《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第11条规定:“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”该条第二款第(三)项规定:“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理:……(三)其他行政协议。”尽管新行政诉讼法将行政合同案件纳入行政诉讼受案范围,并采用明确列举两种类型行政协议外加“等外等”方式作出规定,最高人民法院随后出台司法解释对行政协议案件审理作了细化规定,但行政协议纠纷在立案、审理、裁判等环节运行仍然不够顺畅,民法学界和行政法学界关于行政合同的争论至今尚未达成一致意见。审判实践中,民事法官与行政法官对何为行政协议其实也还有很多不同的看法。有观点认为,只要是行政机关签订的协议,均属于行政协议;有观点认为,要界定是否属行政协议,除了看签订协议的主体性质外,还要看

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