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【期刊名称】 《法律适用·司法案例》
社会组织提起环境民事公益诉讼主体资格辨识
【副标题】 从腾格里沙漠环境污染系列公益诉讼案展开【作者】 叶阳
【作者单位】 中国人民大学法学院{博士生},最高人民法院环境资源审判庭{助理审判员}
【分类】 自然资源保护法
【中文关键词】 环境民事公益诉讼;社会组织;公益性;专业性
【期刊年份】 2017年【期号】 6
【页码】 24
【摘要】

在我国,能够提起环境民事公益诉讼的社会组织应当具备公益性和专业性。法律和司法解释的规定,是从不同层面、不同角度保证这两项本质特征的完备,并将其从抽象概念转化为具体规则,从而便于司法实践准确把握。然而,鉴于文字表达的有限性和司法实践的复杂性,在转化的过程中难免出现疏漏的情形。因此,对于这些具体的规则,应当根据实际情况适当予以扩张,避免将适格的社会组织排除在环境民事公益诉讼主体的范围之外。

【全文】法宝引证码CLI.A.1241477    
  
  腾格里沙漠环境污染系列公益诉讼案件,是最高人民法院受理首次受理的环境民事公益诉讼案件,争议焦点在于原告中国环境保护与绿色发展基金会(以下简称绿发会)的诉讼主体资格。区别于传统的诉讼形式,环境民事公益诉讼将诉因从“对人的损害”转变为“对环境的损害”,其目的在于修复受损生态环境,[1]维护环境公共利益。这必然要求打破传统民事诉讼法所确立的实体当事人理论。然而,环境民事公益诉讼一方面在理论上承认诉权与实体权利的分离,鼓励“非利害关系人”对污染环境、破坏生态等损害公共利益的行为提起诉讼,另一方面又不得不考虑防止滥诉、提高司法效率、节约司法资源等现实难题。如何在两者之间作出合理平衡,成为原告主体资格制度设计和司法裁判的难点。随着2012年《民事诉讼法》、2014年《环境保护法》以及《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释理解与适用》(以下简称《环境公益诉讼司法解释》出台,环境民事公益诉讼主体资格被限定为符合一定条件的社会组织。但对于法律和司法解释的理解、适用和把握,司法实践中仍然存在一些模糊之处。本文拟从腾格里沙漠环境污染系列公益诉讼系列案件展开,探讨社会组织提起环境民事公益诉讼主体资格的正确辨识。
  一、腾格里沙漠环境污染公益诉讼系列案件简介
  (一)基本案情
  2015年8月13日,绿发会向宁夏回族自治区中卫市中级人民法院提起诉讼称:宁夏瑞泰科技股份有限公司等八家企业违法排污造成腾格里沙漠严重污染。请求判令:(一)停止非法污染环境行为;(二)对造成环境污染的危险予以消除;(三)恢复生态环境或者成立沙漠环境修复专项基金并委托具有资质的第三方进行修复;(四)针对第二项和第三项诉讼请求,由法院组织原告、技术专家、法律专家、人大代表、政协委员共同验收;(五)赔偿环境修复前生态功能损失;(六)在全国性媒体上公开赔礼道歉等。
  绿发会向法院提交了基金会法人登记证书,显示绿发会是在中华人民共和国民政部登记的基金会法人。绿发会提交的2010至2014年度检查证明材料,显示其在提起本案公益诉讼前五年年检合格。绿发会亦提交了五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定而受到行政、刑事处罚的无违法记录声明。此外,绿发会章程规定,其宗旨为“广泛动员全社会关心和支持生物多样性保护和绿色发展事业,保护国家战略资源,促进生态文明建设和人与自然和谐,构建人类美好家园”。在案件的一审、二审及再审期间,绿发会向法院提交了其自1985年成立至今,一直实际从事包括举办环境保护研讨会、组织生态考察、开展环境保护宣传教育、提起环境民事公益诉讼等活动的相关证据材料。
  (二)裁判结果
  宁夏回族自治区中卫市中级人民法院于2015年8月19日作出(2015)卫民公立字第6号民事裁定,以绿发会不能认定为《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)58条规定的“专门从事环境保护公益活动”的社会组织为由,裁定对绿发会的起诉不予受理。绿发会不服,向宁夏回族自治区高级人民法院提起上诉。该院于2015年11月6日作出(2015)宁民公立终字第6号民事裁定,驳回上诉,维持原裁定。绿发会又向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2016年1月22日作出(2015)民申字第3377号民事裁定,裁定提审本案;并于2016年1月28日作出(2016)最高法民再47号民事裁定,裁定本案由宁夏回族自治区中卫市中级人民法院立案受理。
  (三)主要裁判理由下跌你应该笑还是哭
  最高人民法院生效裁定认为:有关绿发会是否可以作为“专门从事环境保护公益活动”的社会组织提起本案诉讼,应重点从其宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益,是否实际从事环境保护公益活动,以及所维护的环境公共利益是否与其宗旨和业务范围具有关联性等三个方面进行审查。
  1.关于绿发会章程规定的宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益的问题。对于社会组织宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益,应根据其内涵而非简单依据文字表述作出判断。社会组织章程即使未写明维护环境公共利益,但若其工作内容属于保护各种影响人类生存和发展的天然的和经过人工改造的自然因素的范畴,均可以认定为宗旨和业务范围包含维护环境公共利益。绿发会章程中宗旨为“广泛动员全社会关心和支持生物多样性保护和绿色发展事业,保护国家战略资源,促进生态文明建设和人与自然和谐,构建人类美好家园”,符合联合国《生物多样性公约》和《环境保护法》保护生物多样性的要求。同时,“促进生态文明建设”“人与自然和谐”“构建人类美好家园”等内容契合绿色发展理念,亦与环境保护密切相关,属于维护环境公共利益的范畴。故应认定绿发会的宗旨和业务范围包含维护环境公共利益内容。
  2.关于绿发会是否实际从事环境保护公益活动的问题。环境保护公益活动,不仅包括直接改善生态环境的行为,还包括与环境保护有关完善环境治理体系,提高环境治理能力,促进全社会形成环境保护广泛共识的活动。绿发会在本案一审、二审及再审期间提交的历史沿革、公益活动照片、环境公益诉讼立案受理通知书等相关证据材料,虽未经质证,但在立案审查阶段,足以显示绿发会自1985年成立以来长期实际从事包括举办环境保护研讨会、组织生态考察、开展环境保护宣传教育、提起环境民事公益诉讼等环境保护活动,符合《环境保护法》和《环境民事公益诉讼司法解释》的规定。同时,上述证据亦证明绿发会从事环境保护公益活动的时间已满五年,符合《环境保护法》58条关于社会组织从事环境保护公益活动应五年以上的规定。
  3.关于本案所涉及的社会公共利益与绿发会宗旨和业务范围是否具有关联性的问题。依据《环境民事公益诉讼司法解释》第4条的规定,社会组织提起的公益诉讼涉及的环境公共利益,应与社会组织的宗旨和业务范围具有一定关联。此项规定旨在促使社会组织所起诉的环境公共利益保护事项与其宗旨和业务范围具有对应或者关联关系,以保证社会组织具有相应的诉讼能力。因此,即使社会组织起诉事项与其宗旨和业务范围不具有对应关系,但若与其所保护的环境要素或者生态系统具有一定的联系,亦应基于关联性标准确认其主体资格。本案环境公益诉讼系针对腾格里沙漠污染提起。沙漠生物群落及其环境相互作用所形成的复杂而脆弱的沙漠生态系统,更加需要人类的珍惜利用和悉心呵护。绿发会起诉认为瑞泰公司严重破坏了腾格里沙漠本已脆弱的生态系统,所涉及的环境公共利益之维护属于绿发会宗旨和业务范围。
  此外,绿发会提交的基金会法人登记证书显示,绿发会是在中华人民共和国民政部登记的基金会法人。绿发会提交的2010至2014年度检查证明材料,显示其在提起本案公益诉讼前五年年检合格。绿发会还按照《环境公益诉讼司法解释》第5条的规定提交了其五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定而受到行政、刑事处罚的无违法记录声明。据此,绿发会亦符合《环境保护法》58条,《环境公益诉讼司法解释》第2条、第3条、第5条对提起环境公益诉讼社会组织的其他要求,具备提起环境民事公益诉讼的主体资格。
  二、环境民事公益诉讼主体资格的理论基础
  一般认为,环境公共信托理论、“私人检察总长”理论和环境权理论构成了环境公益诉讼制度的理论基础。公共信托理论滥觞于罗马法。“根据自然法,空气、水、海洋及海岸为全人类共有,为了公共利益和公众利用之目的而通过信托的方式由国王或政府持有。任何人包括国王在内,都无权对共同物和公有物进行排他性占有,侵害社会公众的使用权”。“称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼,任何市民均有权提出它”。[2]英国普通法继受了罗马法公共信托思想,并在此后为美国法所吸收和发展,将其由保护环境资源商业利益而扩展到生态价值。例如,宾夕法尼亚州宪法宣称“州政府为公共自然资源的受托管理人,人民拥有对清洁空气和水以及保存环境的自然的、风景的、历史的和美学的价值的权利。宾州的自然资源属于所有人民包括未来人的公共财产,联邦应该基于全体人民的利益来保护和管理这些自然资源。”总的来说,环境公共信托理论肯定了环境资源的生态、美学、文化、科学价值属于全体公民包括未来公民所有,确认了政府作为环境资源保护、管理责任主体的法律地位,授权个人和团体对发现任何不利于环境公共利益的行为提起诉讼。
  “私人检察总长”理论则被认为是美国公民诉讼建立的重要依据。[3]美国联邦最高法院指出:“在出现官吏的违法行为时,为了制止这种违法行为,国会可以授权一个公共官吏,例如检察总长,主张公共利益提起诉讼,这时就产生了一个实际存在的争端。国会也可以不授权一个官吏提起诉讼,而制定法律授权私人或私人团体提起诉讼,制止官吏的违法行为。这时,像检察总长的情况一样,也有一个实际的争端存在。宪法不禁止国会授权任何人,不论是官吏或非官吏提起这类争端的诉讼,即使这个诉讼的惟一目的是主张公共利益也可以。得到这样授权的人可以说是一个私人检察总长。”[4]私人被假设为“检察总长”建立在两个前提之上:(1)假定每一个人都是执法者,除了行政机关以外,任何公民或私营实体都是法律的执行主体;(2)假定“私人救济”能够起到“公力救济”相同的法律效果,即通过私人的诉讼救济,能够产生比原告个人利益补偿范围更大的救济效果。在立法上,1964年美国《民权法案》首次按照“私人总检察长”理论规定了反歧视的民权诉讼。1970年美国制定的《清洁空气法》则将“私人检察总长”理论延伸到环境诉讼领域,明确规定任何人都可以作为私人总检察长对触犯环保法规者提起诉讼。[5]
  环境权是针对20世纪60年代以来环境污染日益严重的现实,由美、日、欧等工业发达国家提出的理论。在1970年,萨克斯教授在其发表的论文《为环境辩护》中提出环境权是一项具有可诉性的权利,“第一,承认对于良好环境公民权利是一项可强制执行的权利;第二,使这项权利通过公民个人以公众身份起诉而成为可强制执行的权利”。[6]在同年举办的日本律师联合会第31届人权大会上,有日本学者指出,“为了保护环境不受破坏,我们有支配环境和享受良好环境的权利;基于此项权利,对于那些污染环境、妨害或将要妨害我们舒适生活的行为,我们享有请求排除妨害以及请求预防此种妨害的权利……我们把这一权利称之为环境权。”[7]在我国,环境权理论被很多学者认为是环境法的核心问题,是环境立法、执法、环境管理和诉讼的基础。[8]持该理论的学者们认为,区别于传统类型的权利,环境权无论在主体、客体、内容还是价值等方面均具有多元化的特征。例如,有学者指出,环境权是一种独立形态的权利组合构造,这种构造既有财产关系的内容,又有人身关系的内容,还有人身和财产关系所不能涵盖的内容。[9]有学者认为,环境权的权能包括环境享受权能、环境使用权能、环境收益权能、环境处理权能。[10]还有学者认为,环境权是一项新型的人权,是主体广泛的权利,是与义务紧密结合的权利,是内容丰富的权利,又是有限度的权利[11]等等。按照环境权理论,只要环境品质遭受现实或潜在的损害以致可能损害以致可能低于环境质量标准,就承认公民对环境污染、生态破坏行为的侵害排除请求权。[12]
  三、环境民事公益诉讼主体资格的实践考察[13]
  应当说,公共信托理论,“私人检察总长”理论和环境权理论各自从不同路径论证了环境民事公益诉讼的正当性,确立了公民和社会组织提起环境公益诉讼的主体资格。但是,鉴于司法资源的有限性和环境民事公益诉讼对诉讼能力的较高要求,如果对不加以限制而允许任意主体提起诉讼,难免导致滥诉的发生和司法资源的浪费,最终反而不利于对环境资源的保护。因此,从可行性的角度出发,对原告主体资格的限制实为必须。大体而言,实践中对公益诉讼原告主体资格的限制主要存在两种模式。第一种模式强调原告主体与案件之间应存在一定的利益相关性;第二种模式则要求主体必须符合某种法定客观要件。
  第一种模式以美国公民诉讼为代表。美国公民诉讼的司法实践要求,原告必须要证明其受到了“事实的损害”才能提起诉讼。而对“事实的损害”的认定,就像控制公民诉讼原告主体资格的调节器,随着美国联邦最高法院的态度时而收紧,时而放松。在塞拉俱乐部诉莫顿案中,美国联邦最高法院认为“事实上的损害”并不仅仅只要求一个可辨认的损害,它还要求当事人本身就属于受到损害人中的一员。因被告的行为并不会对任何一个公民造成无差别的影响,而原告则并未主张其或其成员的任何活动可能受到被告行为的影响,故判决原告不具有主体资格。而在地球之友诉雷德环境服务公司案中,美国联邦最高法院认定损害可以是实际的经济或健康损害,也可以是精神损害,[14]从而放宽了社会组织提起公民诉讼的限制。
  在澳大利亚,公益诉讼的主体资格要求曾一度非常严格,近年来则在立法和司法层面都呈现出大幅放宽的趋势。尽管如此,原告仍必须证明自己具有“特殊利益”。“法院认为,‘特殊利益’是一种‘大于一般公众利益的那种利益’,这种利益‘在一般公众所享有的利益之上’,它比一般公众成员的利益更大,它‘与公众利益相比是完全特殊的’,这种利益是‘超出更广泛公众共同分享的那种利益’,‘对当事人来说它是特殊的利益(advantage),当该行政决定被撤销时,当事人可以获得这种利益’。”[15]可见,原告资格的取得,必须与涉及的事项之间存在利益关系。
  第二种模式则主要为一些欧洲国家采用。该种模式通过对主体的注册要求、成立时间、活动范围、组织目标、成员人数等方面进行限制,[16]以确保其有足够的诉讼能力,能够真正为维护公共利益提起诉讼。在德国,只有社会团体才是提起环境公益诉讼的适格主体。在立法上,联邦和州分别设定了诉讼资格要件,“联邦环境、自然保护和原子能安全部”以及《德国环境法律救济法》规定了提起环境公益诉讼的社会团体应当符合以下条件:(1)章程中应明确团体成立的目的是保护自然环境;(2)该团体的活动领域至少跨越一个州以上;(3)申请诉讼资格时该团体成立至少3年以上且在该期间持续开展活动;(4)具有适当开展业务的能力;(5)因追求公益目的而免除《德国法人税法》第1条第8款的法人税;(6)加入该团体的会员具有完全的表决权。符合上述条件后,该团体还应向联邦环境、自然保护和原子能安全部提出申请,获得许可后方

  ······

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