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【期刊名称】 《清华法学》
督促程序的休眠与激活
【作者】 张海燕【作者单位】 山东大学法学院{教授,法学博士}
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 督促程序;支付令;“案多人少”;实证分析
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 128
【摘要】 督促程序的本质是在当事人无实质争议纠纷中,让债权人以简速程序获得具有执行效力的支付令。该程序于大陆法系运行良好,在我国却近乎休眠。但对民间借贷、金融借款合同和信用卡纠纷实证分析发现,大量符合督促程序适用条件的案件却进入了诉讼程序。督促程序适用率低的原因在于:当事人权利义务配置失衡,支付令送达困难,法院排斥督促程序等。在“案多人少”矛盾突出的当下,激活督促程序、充分发挥其案件分流功能尤为必要。文章提出消解制约督促程序运行实效的因素,包括改督促程序与诉前财产保全的竞争关系为并存关系、规范对支付令申请和异议的审查、推动电子支付令的适用、优化督促程序与相关程序的衔接,以唤醒休眠于法规范中的督促程序。
【全文】法宝引证码CLI.A.1241527    
  目次
  一、引言
  二、督促程序的运行实践
  三、督促程序的适用基础
  四、督促程序休眠的原因
  五、督促程序激活的路径
  六、结语
  一、引言
  督促程序的制度价值在于分流当事人之间无实质争议的案件,[1]疏减不必要诉讼以及合理配置司法资源,以维持一个国家或者地区司法制度的稳妥运转。[2]现代督促程序源于德国1877年《民事诉讼法》[3],之后法奥日等国家和地区也在民诉法中规定了该程序。督促程序凭借其省去法庭实质审理使债权人迅速获得执行根据的优势,因而在大陆法系国家和地区一直运转良好,同时在金钱诉讼繁简分流中的角色也十分重要。转眼我国,近年来民事领域“案多人少”[4]压力空前,各种应对之策层出不穷,但收效平平。[5]于此背景,我国1991年《民事诉讼法》(下称《民诉法》)确立的督促程序理应大有用武之地,但实践中却遭遇滑铁卢,2008年后最高人民法院工作报告甚至不再提及督促程序,足见其运行之不佳。在民事案件一审收(结)案量持续走高势头下,本应充分发挥案件分流功能的督促程序却呈现出严重的逆向低走趋势,这本身就是一个值得反思和检讨的问题。
  我国学界关于督促程序的研究始于1989年,繁荣于1991年至1994年,其间涌现出一批优质论文,[6]1995年后研究进入一个持续低迷的阶段。2012年《民诉法》修改督促程序后,学界又涌现出一个研究的小高潮。[7]总结之前成果,督促程序研究呈现如下特点:①已对督促程序的属性、适用范围、功能以及程序保障等问题达成一定程度的理论共识。②通过比较研究已充分认识到督促程序理应成为我国应对“案多人少”的一个重要举措,这也是近年来学界又较多关注督促程序的重要原因。③研究内容多集中于纯粹理论层面,研究方法多为文献分析和比较分析,对于实践运行失灵原因及应对举措的实证分析缺乏甚至空白。[8]较之前研究,本文特点在于运用描述统计学(descriptive statistics)[9]和调查访谈等实证研究方法,揭示实践中存在督促程序适用率低与大量民事纠纷符合督促程序适用条件却进入诉讼程序这一矛盾现象,挖掘督促程序运行失灵的制约因素,探寻激活督促程序的具体路径,期待能够充分发挥督促程序的制度价值和程序功能。
  二、督促程序的运行实践
  督促程序自1992年适用以来,运行效果一直不好甚至越来越糟。笔者将通过对《中国法律年鉴》数据(1993年至2007年)、 S省法院系统调研数据(2008年至2016年)和中国裁判文书网法律文书(2010年至2016年)进行统计分析来展示督促程序的运行实践。需要说明的是,因为《中国法律年鉴》、《中国统计年鉴》、最高人民法院工作报告及其网站均未发布2008年之后督促程序的适用数据,故笔者选取S省法院系统调研,通过审判管理系统获取2008年至2016年督促程序的适用数据,以保持数据统计口径的统一以及分析的连续性和完整性。
  (一)督促程序的适用率
  根据《中国法律年鉴》公布的数据,计算得出1993年至2007年督促程序适用率,详见图1。[10]该图显示:第一,法院受理一审民事案件数逐年增加,从1993年的209万件增至2007年472万件。第二,督促程序15年间结案数最高在2003年,为18.2万件;2003年之前结案数在15.1~18.2万之间波动,之后结案数逐年递减,2007年已降至8.8万件。第三,督促程序适用率由1993年的7.5%降至2007年的1.9%。
  根据S省调研数据,计算得出2008-2016年督促程序适用率,详见图2。该图显示:第一,S省法院受理一审民事案件数整体呈逐年增长趋势,[11]从2008年的53.4万件增至2016年的77万件。第二,督促程序收案数9年间整体呈递减趋势,最高是2009年的6853件,最低是2013年的454件。第三,督促程序适用率最高是2009年的1.2%,最低是2015年的0.1%。
  (图略)
  图1全国督促程序的适用率(1993年至2007年)
  (图略)
  图2 S省督促程序的适用率(2008年至2016年)
  此外,笔者还对S省18个基层法院的27名相关工作人员进行了督促程序适用情况的调查访谈,[12]发现存在两个共性问题:第一,适用督促程序的案件极少。比如SG法院2016年仅适用2件,LC法院则10年来无一案件适用督促程序。且适用督促程序的案件均为债权人主动选择而启动,被访谈法院无一例将案件从诉讼程序转入督促程序的情形。第二,在督促程序适用过程中,只要债务人提出书面支付令异议,法院立即终结督促程序。例如,NJ法院立案庭H法官和SG法院立案庭Z庭长以及其他被访谈人员均谈到这一做法。即便是在2012年《民诉法》第217条明确规定法院应当对债务人书面异议进行审查之后,法院实践的情况依然如此。
  (二)债务人异议率
  《中国法律年鉴》和S省调研数据中均无“债务人提出异议案件数”项,北大法意数据平台对于裁判文书网督促程序法律文书的分析报告中也无“债务人异议”项,故无法通过以上数据直接计算债务人异议率。然而,因为债务人异议案件包含在督促程序终结案件中,[13]可以通过督促程序终结率来推算债务人异议率。2012年之前,债务人提出书面异议会直接导致督促程序终结,即便之后,当事人异议成立督促程序自动转入诉讼程序但仍要终结督促程序,亦需将案件统计在督促程序“终结”项中。接下来,笔者通过两种方式考察督促程序的终结率。
  一是根据《中国法律年鉴》数据和S省调研数据,形成表1~3。[14]全国1993年至2007年
  表1全国督促程序结案方式情况(1993年至2001年)

┌────┬──────┬──────────────────────┬──────┐
│年份  │督促程序  │结案处理方式                │督促程序  │
│    │收案数   │                      │终结率(%)  │
│    │      ├───────┬────┬────┬────┤      │
│    │      │发出有效支付令│驳回  │终结  │其他  │      │
├────┼──────┼───────┼────┼────┼────┼──────┤
│1993  │168945   │160458    │459   │3771  │4115  │2.2     │
├────┼──────┼───────┼────┼────┼────┼──────┤
│1994  │173194   │166664    │492   │3198  │2898  │1.9     │
├────┼──────┼───────┼────┼────┼────┼──────┤
│1995  │171430   │162641    │1216  │3714  │3733  │2.2     │
├────┼──────┼───────┼────┼────┼────┼──────┤
│1996  │182930   │171738    │931   │5465  │4238  │3      │
├────┼──────┼───────┼────┼────┼────┼──────┤
│1997  │161898   │149139    │1773  │6308  │4210  │3.9     │
├────┼──────┼───────┼────┼────┼────┼──────┤
│1998  │150959   │133590    │无   │无   │无   │无     │
├────┼──────┼───────┼────┼────┼────┼──────┤
│1999  │164885   │144453    │2185  │11811  │5839  │7.2     │
├────┼──────┼───────┼────┼────┼────┼──────┤
│2000  │178848   │152980    │5312  │12459  │8256  │7      │
├────┼──────┼───────┼────┼────┼────┼──────┤
│2001  │157241   │135980    │2634  │12641  │6845  │8      │
└────┴──────┴───────┴────┴────┴────┴──────┘

  督促程序裁定终结案件数占督促程序收(结)案数的1.9~26.2%(1993年至2001年,比率最高为8%,2002年比率陡然增至19%,之后都在20%以上)。 S省2008年至2016年(除去2013和2014年[15]督促程序裁定终结案件数占督促程序结案数的12.5~30.4%。
  表2全国督促程序结案方式情况(2002年至2007年)

┌────┬──────┬────────────────────────┬───────┐
│年份  │督促程序  │结案处理方式                  │督促程序   │
│    │结案数   │                        │终结率(%)   │
│    │      ├────┬────┬────┬────┬────┤       │
│    │      │判决  │撤回  │驳回  │终结  │其他  │       │
├────┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼───────┤
│2002  │179177   │50357  │3587  │2683  │34065  │88475  │19      │
├────┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼───────┤
│2003  │181655   │34336  │6804  │2175  │40542  │97798  │22.3     │
├────┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼───────┤
│2004  │150790   │23388  │5340  │2364  │36930  │80818  │24.5     │
├────┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼───────┤
│2005  │127461   │16170  │2621  │1681  │33342  │73647  │26.2     │
├────┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼───────┤
│2006  │95111    │12729  │3106  │1465  │22486  │55325  │23.6     │
├────┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼───────┤
│2007  │88292    │10436  │2687  │2013  │21547  │51609  │24.4     │
└────┴──────┴────┴────┴────┴────┴────┴───────┘

  表3 S省督促程序结案方式情况(2008年至2016年)

┌─────┬──────┬────────────────────────┬──────┐
│年份   │督促程序收案│结案处理方式                  │督促程序  │
│     │数     │                        │终结率(%)  │
│     │      ├────┬──────────────┬────┤      │
│     │      │判决  │裁定            │其他  │      │
│     │      │    ├────┬────┬────┤    │      │
│     │      │    │撤回  │驳回  │终结  │    │      │
├─────┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼──────┤
│2008   │5270    │283   │601   │41   │657   │3790  │12.5    │
├─────┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼──────┤
│2009   │6853    │329   │812   │0    │951   │4789  │13.9    │
├─────┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼──────┤
│2010   │3840    │215   │1804  │54   │722   │1048  │18.8    │
├─────┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼──────┤
│2011   │1787    │32   │541   │20   │432   │767   │24.2    │
├─────┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼──────┤
│2012   │1480    │107   │522   │1    │299   │549   │15.5    │
├─────┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼──────┤
│2013   │454     │41   │11   │0    │239   │157   │52.6    │
├─────┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼──────┤
│2014   │661     │3    │5    │57   │351   │201   │53.1    │
├─────┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼──────┤
│2015   │476     │3    │3    │3    │143   │357   │30     │
├─────┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼──────┤
│2016   │845     │78   │5    │9    │257   │510   │30.4    │
└─────┴──────┴────┴────┴────┴────┴────┴──────┘

  二是借助北大法意数据分析平台对裁判文书网中的法律文书进行数据分析,[16]具体做法是:在裁判文书网中将筛选条件设定为案号中包含“督”字的2010年1月1日至2016年12月31日的民事案件,经搜索得到符合筛选条件的案件有36639件。[17]在符合条件的所有案件中,根据案件的结案方式分类,支付令生效的有19557件,占比61.5%;终结程序10505件,占比33.1%;驳回申请1689件,占比5.3%。详见表4。
  表4全国督促程序结案方式情况(2010年至2016年)

┌──────┬───────┬───────┬───────┬────────┐
│      │结案方式   │案件数量   │百分比    │有效百分比   │
├──────┼───────┼───────┼───────┼────────┤
│有效样本  │支付令生效  │19557     │53.4%     │61.5%      │
│      ├───────┼───────┼───────┼────────┤
│      │终结程序   │10505     │28.7%     │33.1%      │
│      ├───────┼───────┼───────┼────────┤
│      │驳回申请   │1689     │4.6%     │5.3%      │
│      ├───────┼───────┼───────┼────────┤
│      │其他     │27      │0.1%     │0.1%      │
│      ├───────┼───────┼───────┼────────┤
│      │撤销支付令  │7       │0.0%     │0.0%      │
│      ├───────┼───────┼───────┼────────┤
│      │准予撤诉   │1       │0.0%     │0.0%      │
│      ├───────┼───────┼───────┼────────┤
│      │驳回起诉   │1       │0.0%     │0.0%      │
│      ├───────┼───────┼───────┼────────┤
│      │合计     │31787     │86.8%     │100%      │
├──────┴───────┼───────┼───────┼────────┤
│缺失样本[18]        │4852     │13.2%     │        │
├──────────────┼───────┼───────┼────────┤
│总合计           │36639     │100%     │        │
└──────────────┴───────┴───────┴────────┘

  根据表1~4,除S省2013和2014年督促程序终结率为52.6%和53.1%外,1993年至2016年督促程序终结率最高为33.1%,由此可推知债务人异议率最高为33.1%。
  综上,通过对督促程序运行实践的考察可以初步得出三个判断:第一,相较于大陆法系国家和地区,[19]我国督促程序的适用率很低,目前基本处于休眠状态。督促程序适用率最高值为1993年的7.5%,且该程序自适用以来总体呈现逐年下降趋势,2007年的适用率仅为1.8%,但2007年一审民事案件收案数却比1993年增长了126.1%。即便大陆法系国家和地区中督促程序适用率偏低的日本,其2000年至2014年15年间的督促程序平均适用率为22.2%,也比我国的最高值7.5%高出很多。第二,2012年《民诉法》对督促程序内容的修改并未在实践层面提升督促程序的适用率。 S省2008年至2012年督促程序适用率的区间范围是0.2~1.2%,最高是2009年的1.2%,2013年后适用率不升反降,最高亦未超过0.1%。第三,我国督促程序中债务人异议率并非奇高无比。民诉法学者王福华教授在论文中曾提到债务人异议率高达70%左右,其依据是“《中国法律年鉴》中的统计数据显示,我国督促案件因债务人异议终结的数量约为最终生效督促案件数量的2~3倍,也就是说,在法院已经发出支付令的督促案件中,债务人提出异议的比例高达2/3~3/4,即70%左右。”[20]遗憾的是,王教授未对该异议率给出具体明确的数据论证。本文表1~4的数据分析显示督促程序异议率一般不高于33.1%(未包括S省2013和2014年数据),该数字虽比德国、奥地利和我国台湾地区10%左右的异议率高很多,但与日本15年间平均23.7%的异议率相差不大。我国债务人异议率高低这一数据对于督促程序休眠的原因分析非常重要。如果异议率高达70%左右的话,则债务人高异议率实为督促程序运行不畅的最重要原因,倘若异议率并非如此之高,则有必要重视对于其他层面原因的挖掘。
  三、督促程序的适用基础
  督促程序于实务中适用率低下,是一个近乎休眠的制度。然而,宏观层面的图景却是一审民事案件持续走高,2015年案件数量已达千万件之多。那么大量民事案件中是否存在以及何种程度存在符合督促程序适用条件并能够通过督促程序予以分流的纠纷呢?根据现行法规范,督促程序的适用条件是支付令能够送达债务人,且当事人之间无实质争议的金钱给付和有价证券案件。下文笔者将选取民间借贷纠纷、金融借款合同纠纷和信用卡纠纷进行分层抽样统计分析,选择这三类纠纷的原因是:北大法意数据分析报告显示2010年至2016年督促程序适用率高达90%的纠纷是民间借贷和金融借款合同纠纷,信用卡纠纷则属于典型的当事人之间权利义务关系明确争议不大的民事纠纷。[21]
  对上述三类纠纷抽样统计的目的,在于通过计算被告仅为债务人的比例、被告的出庭率和实质答辩率以及对债务人公告送达率,大致得出三类纠纷中符合督促程序适用条件的案件比例,以此作为分析督促程序适用条件实践基础的数据支撑。其中,被告的出庭率和实质答辩率是核心数据,能够彰显当事人无实质争议的案件比例。因为督促程序的适用与缺席裁判相类似,对于知悉诉讼而不参与者,可以从经验上认为债务人对该债务的给付或该债务的存在不存在争执。[22]
  在裁判文书网中,民间借贷纠纷占2016年一审民事判决案件总数的22.4%,金融借款合同纠纷占9.9%,信用卡纠纷占1.9%。对三类纠纷进行样本抽取的思路是:通过裁判文书网对2016年三类纠纷的基层法院一审判决案件以地域(省、自治区、直辖市)为标准分层抽取样本,形成符合统计学要求的规模样本(民间借贷1008/395190件,金融借款合同501/174850件,信用卡108/34478件)。具体操作如下:2017年1月10日20点访问中国裁判文书网检索案件,设定条件为:民事案件、基层法院、2016年、一审、判决书、民间借贷纠纷(金融借款合同纠纷与信用卡纠纷),得到395190(174850和33424)个案件;将案件类型民间借贷纠纷(金融借款合同纠纷与信用卡纠纷)条件删除后检索,共得到1768492个案件。三类纠纷的样本总量分别为1008(501和108)个案件,最后统计得出有效样本数量为984(494和108)个案件。[23]
  (一)被告结构情况
  根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称《民诉法解释》)第436条,对设有担保的债务的主债务人发出的支付令,不适用于担保人。[24]理论上,对设有担保的债权债务纠纷,债权人可以选择对主债务人申请适用支付令而对担保人进行诉讼,也可直接以主债务人和担保人为被告提起诉讼。但实践中债权人会选择第二种情形,因为从一次性解决纠纷的角度考量,理性债权人会选择通过诉讼一并获得对于债务人和担保人的裁判文书,而非通过对主债务人适用督促程序对担保人提起诉讼这种分段方式来进行权利救济。同理,实践中对配偶作为共同被告的案件的处理方式与上述有担保人的情形相同。因此,能够适用督促程序的案件中被告结构单一,仅为债务人而不涉及担保人。有鉴于此,笔者首先统计三类纠纷中被告结构情况,详见表5,以厘定能够适用督促程序的案件比例。民间借贷纠纷中仅债务人为被告的案件比例为62.8%,金融借款合同纠纷为20.7%,信用卡纠纷为87.2%;民间借贷纠纷中债务人和担保人共同作为被告的案件比例为16.3%,金融借款合同纠纷为65%,信用卡纠纷为6.5%。根据表5,能够初步得出如下结论:在实践层面,从被告结构来看,60%以上的民间借贷纠纷、接近90%的信用卡纠纷具备适用督促程序的条件,而大多数金融借款合同纠纷债权人会选择诉讼程序而非督促程序进行权利救济。
  表5被告结构情况

┌───────────┬────┬────┬────┬────┬────┬────┐
│被告情况       │民间借贷│比例(%) │金融借款│比例(%) │信用卡 │比例(%) │
├───────────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│仅债务人为被告    │617   │62.8  │102   │20.7  │94   │87.2  │
├───────────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│仅保证人为被告    │12   │1.2   │3    │0.6   │0    │0    │
├───────────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│债务人和保证人共同为被│160   │16.3  │321   │65   │7    │6.5   │
│告          │    │    │    │    │    │    │
├───────────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│债务人和配偶共同为被告│173   │17.6  │44   │8.9   │5    │4.6   │
├───────────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│其他         │21   │2.1   │24   │4.9   │2[25]  │1.7   │
└───────────┴────┴────┴────┴────┴────┴────┘

  表6被告出庭情况

┌─────┬──────┬────┬──────┬──────┬───┬─────┐
│被告出庭情│纠纷类型  │简易程序│普通程序(非 │普通程序(公 │总计 │比例(%)  │
│况    │      │    │公告)    │告)     │   │     │
├─────┼──────┼────┼──────┼──────┼───┼─────┤
│出庭   │民间借贷纠纷│134   │45     │2      │181  │29.3   │
│     ├──────┼────┼──────┼──────┼───┼─────┤
│     │金融借款纠纷│15   │2      │0      │17  │16.7   │
│     ├──────┼────┼──────┼──────┼───┼─────┤
│     │信用卡纠纷 │7    │3      │0      │10  │10.6   │
├─────┼──────┼────┼──────┼──────┼───┼─────┤
│未出庭  │民间借贷纠纷│282   │117     │37     │436  │70.7   │
│     ├──────┼────┼──────┼──────┼───┼─────┤
│     │金融借款纠纷│32   │47     │6      │85  │83.3   │
│     ├──────┼────┼──────┼──────┼───┼─────┤
│     │信用卡纠纷 │36   │30     │18     │84  │89.4   │
└─────┴──────┴────┴──────┴──────┴───┴─────┘

  既然实践中适用督促程序的情形为仅债务人为被告的案件,那么,下文相关数据的统计便在此前提下展开:表5中列出的民间借贷纠纷617件,金融借款合同纠纷102件,信用卡纠纷94件;表6~11中涉及的三类纠纷均为仅债务人为被告的情形。
  (二)被告出庭情况
  督促程序适用的前提是当事人对纠纷无实质争议。如果债务人未出庭,其肯定在案件庭审中无法提出实质争议,但不排除其未出庭却通过答辩状提出实质争议的可能(该情形在统计中极少出现)。被告(债务人)未出庭案件占全部案件的比例(详见表6)如下:民间借贷纠纷为70.7%,金融借款合同纠纷为83.3%,信用卡纠纷为89.4%。
  (三)被告实质答辩[26]情况
  被告的实质答辩包括两种情形:一是在答辩状中提出实质答辩但未出庭,二是出庭并提出实质答辩。需要注意的是:被告是否进行实质答辩不同于其是否出庭,因为一方面被告未出庭也可能提出实质答辩(该情形于实务中极少发生),另一方面被告即使出庭也可能未进行实质答辩。被告未实质答辩案件占全部案件的比例(详见表7)如下:民间借贷纠纷为78.9%,金融借款合同纠纷为95.1%,信用卡纠纷为95.7%。
  表7被告实质答辩情况

┌─────┬──────┬────┬─────┬─────┬────┬─────┐
│被告实质答│纠纷类型  │简易程序│普通程序( │普通程序( │总计  │比例(%)  │
│辩情况  │      │    │非公告)  │公告)   │    │     │
├─────┼──────┼────┼─────┼─────┼────┼─────┤
│实质答辩 │民间借贷纠纷│86   │42    │2     │130   │21.1   │
│     ├──────┼────┼─────┼─────┼────┼─────┤
│     │金融借款纠纷│2    │3     │0     │5    │4.9    │
│     ├──────┼────┼─────┼─────┼────┼─────┤
│     │信用卡纠纷 │2    │2     │0     │4    │4.3    │
├─────┼──────┼────┼─────┼─────┼────┼─────┤
│未实质答辩│民间借贷纠纷│330   │120    │37    │487   │78.9   │
│     ├──────┼────┼─────┼─────┼────┼─────┤
│     │金融借款纠纷│45   │46    │6     │97   │95.1   │
│     ├──────┼────┼─────┼─────┼────┼─────┤
│     │信用卡纠纷 │41   │31    │18    │90   │95.7   │
└─────┴──────┴────┴─────┴─────┴────┴─────┘

  (四)对被告公告送达情况
  《民诉法》第214条和《民诉法解释》第429条均规定督促程序适用的一个条件是支付令能够送达债务人。支付令能够送达债务人的前提是债务人未出现下落不明的情况。反之,如果法院对债务人进行公告送达,说明该案中债务人下落不明、支付令无法送达债务人,进而该案无法适

  ······

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