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【期刊名称】 《清华法学》
人民调解:复兴还是转型?
【作者】 兰荣杰
【作者单位】 西南财经大学法学院{副教授,法学博士,法律科学博士}
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 人民调解;纠纷解决;人民调解法;熟人社会;陌生人社会
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 111
【摘要】 四分之一世纪以来,人民调解处理的纠纷数量明显先抑后扬,转折点在新世纪最初几年,到2010年出现暴增。数据分析可见,人民调解的止跌回升除源于社会纠纷总量增加的“溢出效应”外,主因是适合人民调解的新型纠纷增加和人民调解机制的针对性调整。2010年的暴增则主要源于制定《人民调解法》的“立法年效应”,尤其是新法对调解员进行补贴和奖励导致的统计技术调整。可见人民调解的复兴半虚半实,定义为转型才更为准确。据此也可预测,随着社会进一步城市化和陌生化,人民调解必然会在改造后重生:人民调解处理的纠纷数量还会持续增长,但陌生人之间的纠纷会超过熟人之间的纠纷;德高望重型的传统调解员也将式微,具备专业优势的知识权威型调解员将成为主流;自发式纯民间调解会减少,人民调解更多需要依赖官方平台的支持和激励;调解结果会更加贴近既有法律规定,相对更少关注法律外的人情世故。
【全文】法宝引证码CLI.A.1241520    
  目次
  一、问题的提出:人民调解的U型复兴
  二、社会纠纷总量增加导致人民调解复兴吗?
  三、新型纠纷增加导致人民调解复兴吗?
  四、人民调解制度改进导致其复兴吗?
  五、将U型修正为L型:复兴还是转型?
  六、人民调解的未来走向如何?
  一、问题的提出:人民调解的U型复兴
  大致从20世纪90年代初开始,一直到2005年左右,全国范围内通过人民调解处理的纠纷数量持续下降。尤其是对比人民法院一审案件数量,两者呈现明显的此消彼长趋势(见图1)。在90年代初,人民调解处理的案件数量超过法院一审案件数量一倍以上;但后者增长迅速,在1997年首次超过前者;此后虽然增速减慢甚至稍有下降,但总量一直高于前者。学界的普遍判断是,人民调解功能弱化的趋势已经不可避免。具体原因可以从纠纷解决的供给和需求两个方面展开。首先,就解纷机制的供给而言,人民调解逐渐落后于时代的需求。一方面,与司法诉讼等公力救济机制相比,人民调解存在权利界线模糊、强制性不足、规范性较差等制度性劣势,使得相当部分纠纷被分流。[1]另一方面,随着社会陌生化加剧,熟人社会逐渐解体,加之基层政权建设不力,传统上主导人民调解的宗族长老、社区权威和基层干部的影响力趋于式微,人民调解所依赖的社会支持网络逐渐凋零。[2]其次,就解决纠纷的需求而言,尽管社会纠纷的总量在上升,但是适合人民调解的纠纷却在减少。一方面,公民权利意识迅速提升,一定程度上导致对诉讼机制的迷信,甚至出现“诉讼万能论”的趋势。[3]另一方面,社会纠纷的具体形态产生变化,传统上高发的婚姻、邻里、生产经营等适合人民调解的民间纠纷数量持续下降,而新型纠纷往往更适合通过其他渠道解决。[4]总而言之,在各种解纷机制相互竞争的时代,一方面人民调解机制的比较优势日趋弱化,“欲打铁而自身不硬”,另一方面则是“打铁”的市场需求整体萎缩,导致人民调解在整个纠纷解决系统中的功能和地位明显弱化。
  (图略)
  图1全国人民调解与法院受案数对比(1991年至2016年)
  基于上述理由,有学者指出,如果国家权力试图重振人民调解,很可能是逆历史潮流而行,要么最终不免“南柯一梦”,要么是将人民调解强行整合到正式的权力网络中,导致其社会自治功能弱化。[5]“判决比例适度增加、调解比例适度下降就并非是一种不正常现象,其实是中国社会和司法发展的一种基本趋势。”[6]在这些学者看来,滥觞于传统社会的人民调解走向式微,是中国社会逐渐现代化的必然结果,是社会陌生化、法治化的产物,不可能——其实也不应该——通过政治手段强求重振。这种主张一方面能够迎合坊间学界对于现代化的热情期待,另一方面也能解释人民调解解纷数量持续下滑的现象,因此得到广泛的认同。
  然而学界的预测却遭遇现实的反驳。图1显示,从2005年到2016年,全国人民调解解纷数量并未延续之前的下降趋势,反而在短短几年中增长了一倍,并在2010年以一次爆发式增长(近50%的增幅)反超全国法院一审受案数,最终在2013年达到历史最高值(944万件)。不过在2010年之后,人民调解解纷数量增幅总体乏善可陈,甚至在2014年出现轻微下跌,并再次被法院一审受案数超过。[7]从图1的增减曲线来看,法院一审受案数基本呈持续增长趋势,中间有数年略有起伏;但人民调解解纷数量却呈明显的U型变化,以2005年为转折点,之前是持续式微,之后却强势复兴。
  如前所述,就2005年之前人民调解机制的式微现象,或许可以解释为调解机制不适应新型纠纷,那为何人民调解又在2005年之后出现明显复兴呢?尤其是在2010年,究竟什么原因导致人民调解解纷数量暴增将近50%?2011年以后,人民调解为何又增长乏力呢?这些问题的答案,不仅有助于弄清人民调解是否真有复兴,还能借以评估人民调解的未来走向。
  从逻辑上分析,导致人民调解式微或者复兴的原因不外乎两种可能:一是社会纠纷总量变化,对解纷机制的需求自然随之变化,即所谓“大河涨水小河满、大河无水小河干”。二是社会纠纷总量并无异常变化,但是选择人民调解的当事人增加或减少。当人民调解吸引力低于其他解纷机制,就出现人民调解的式微;反之,当纠纷从其他解纷机制中分流到人民调解系统内,就出现人民调解的复兴。对于2005年以后人民调解的复兴,究竟哪一种解释成立呢?以下试分别进行考察。
  二、社会纠纷总量增加导致人民调解复兴吗?
  要判断人民调解在社会纠纷解决体系中究竟是式微还是复兴,不仅要看其解纷数量的绝对数,更需要考察在社会总纠纷中的占比,因为这直接反映人民调解与其他解纷机制竞争的结果。不过问题在于,迄今尚无任何指标可以有效测量社会纠纷总量。现实生活中,大量纠纷要么因当事人自行解决而未纳入官方统计,要么因纠纷特殊而缺乏公开的统计数据。退而求此次,本文选择人民法院一审受案数、公安机关受理治安案件数、劳动仲裁受案数、民政部门离婚登记数和人民调解处理的民间纠纷数五项指标,[8]以五种纠纷总数表征社会总纠纷变迁,以人民调解的占比考察其竞争力。
  (图略)
  图2五种纠纷总数及人民调解解纷数占比变迁(1991年至2016年)
  从图2看来,与人民调解解纷数量的U型变迁不同,社会总纠纷基本上是持续增长。前者占后者的比重也呈U型变迁,但是左半侧的下降曲线明显长于且陡于右半侧的上升曲线。由此可以得出两个推论:第一,人民调解在世纪之交的式微并非源于社会纠纷总量的下降,而更可能是自身吸引力下降的原因。第二,人民调解在新世纪的复兴既有社会纠纷总量增加的原因,一定程度上也是其自身吸引力提升的结果,但其吸引力远未达到90年代初期的高度。原因如下:
  首先,从1991年到2004年,尽管人民调解解纷数量一路下滑,但社会纠纷总量却逆势增长,且增长幅度还高于前者的下降幅度。“小河”水位下降,但是“大河”水位实际在上涨。可见,这一期间人民调解的式微并不是社会纠纷总量下降的结果,而是在同法院诉讼、治安处理等解纷机制竞争的过程中,人民调解对纠纷当事人的吸引力逐渐下降,使得当事人逐渐疏离人民调解。这一判断也与多数学者的解释一致,也即人民调解自身的制度性劣势是导致其式微的主要原因。
  其次,从2005年到2015年,人民调解解纷数量止跌回升企稳,同一期间的社会纠纷总量增幅也明显加快。在2009年之前,后者的增幅甚至更高。导致人民调解在社会纠纷总量中的比重直到2009年才止跌回升。这些数据表明,人民调解在2005年之后的复兴,最初几年可能源于“大河涨水”的溢出效应,是社会纠纷总量增加导致人民调解解纷数量绝对值增加;但相比其他解纷机制,人民调解在这一阶段并未表现出更强大的吸引力,因为其他解纷机制的增幅明显更大。[9]一直到2009年以后,人民调解才通过自身吸引力的提升从其他解纷机制口中夺食,从而实现在解纷总量中占比的提升。
  再次,需要看到的是,即使经过2010年的暴增,人民调解在解纷总量中的占比依然不高。在1990年代初期,人民调解处理了超过50%的社会总纠纷,此后一路下滑到最低点即2008年的21%;2009年后虽有提升,但最终只在2014年达到27%的高度,不足1990年的一半,2015年之后则再次下滑。也就是说,所谓人民调解在2005年后的复兴,并没有重现人民调解在1/4个世纪前的辉煌,更多只是不再延续下降趋势,首先在解纷数量绝对值上止跌回升,再尽力从其他解纷渠道收复一部分失地而已,而且最终似乎也有前功尽弃之虞。换言之,从整个纠纷解决体系观之,人民调解虽然重新回到上升渠道,但已经很难超过法院和公安两家竞争力量,总体功能和实际影响的式微似乎不可避免。
  综上所述,人民调解解纷数量的下降主要源于自身吸引力弱化,而其触底之后的回升,一方面得益于社会总纠纷的增加,另一方面也有其吸引力上升的原因。那么进一步的问题就在于:2005年之后究竟发生了什么,使得人民调解的吸引力止跌回升?尤其是在2009年之后,究竟是什么因素使得人民调解的吸引力甚至超过具有竞争关系的其他解纷机制?按照前文分析人民调解式微原因的逻辑,人民调解的复兴原因也不外乎两种可能:一是需求方面,即纠纷类型和特点发生变化,涌现出更多适合人民调解的纠纷,使人民调解重新获得用武之地。二是供给方面,即人民调解机制本身通过改革重新焕发吸引力,使得更多纠纷当事人主动选择人民调解。那么,究竟哪一因素导致2005年后人民调解的复兴?抑或是两种原因在共同发生作用?以下试分别考察。
  三、新型纠纷增加导致人民调解复兴吗?
  要验证人民调解的复兴是否源于纠纷类型及特点的变化,技术上并不太难。只要考察进入人民调解渠道的纠纷类型,再比较2005年前后纠纷类型及比重的变化,应该就可得出结论。在全国层面,国家统计局一直对婚姻家庭、房屋及宅基地、邻里和损害赔偿四大类纠纷进行统计,在多数年份占据人民调解案件数的一半以上。在地方层面,浙江等省还进一步细化纠纷分类,将环境污染、物业服务、交通事故和医疗纠纷等新型纠纷纳入统计。以下试结合全国和浙江省[10]的数据稍作分析。
  在全国层面,从图3可见,婚姻家庭及邻里纠纷的增减对人民调解总数的变化影响最大。①从1991年到2005年,人民调解处理的婚姻家庭纠纷从最高峰的300余万件减少到最低点的约100万件。相比之下,损害赔偿纠纷总体平稳。房屋、宅基地及邻里纠纷虽有持续减少,但降幅顶多也就50%左右,且邻里纠纷早在2003年就开始逐步回升。由此可见,2005年之前人民调解机制的式微,最主要原因是婚姻家庭纠纷迅速远离人民调解。②从2008年始,邻里纠纷开始暴增,并迅速成为占比超过1/4的第一大纠纷。加之婚姻家庭和损害赔偿纠纷也强势回归,导致人民调解总数在2005年后开始回升,并在2010年出现暴增。
  在地方层面,图4浙江省的数据显示,人民调解的复兴主要源于道路交通事故、物业、医疗、邻里和赔偿等纠纷的增加,而与婚姻家庭、征地拆迁等纠纷联系不大。①邻里纠纷绝对数量增加较多,增势较为平稳,占比也一直维持在20%左右。②在2010年之前,道路交通事故、物业和医疗纠纷似乎并不突出,甚至仅纳入合同、劳动和赔偿纠纷一起统计;但在单独统计开始之后仅两年,就一跃成为占比超过1/4的第一大纠纷类型。③合同、劳动和赔偿纠纷一直占比很高,最多时接近全部纠纷的一半,即使剥离道路交通事故等纠纷后依然有不低的增幅和1/4左右的占比。④婚姻家庭纠纷虽然在数量上稳步增长,但在全部纠纷中的占比却大幅下降,从接近20%降低到8%左右。⑤村务管理、山林土地、房屋宅基地、征地拆迁和环境保护等相对传统而且主要发生于农村地区的纠纷不仅增幅不大,且占比有所下降。
  (图略)
  图3全国人民调解纠纷类型变化(1991年至2016年)
  (图略)
  图4浙江省人民调解纠纷类型变化(2004年至2016年)
  虽然全国数据和浙江省数据的统计指标和年限不一样,但两者趋势基本一致,都显示出纠纷类型的变化对人民调解功能的重要影响。在此基础上,有必要进一步回答以下问题:①道路交通事故、医疗和邻里等纠纷在新世纪的暴增,究竟有何背景?②婚姻家庭纠纷从持续逃离人民调解再到迅速回归,背后究竟有何原因?结合在浙江、四川两省的访谈,笔者有以下初步解释:
  其一,随着经济社会的高速发展,一是机动车普及率迅速提升,二是医疗服务规模迅速扩大,导致道路交通事故和医疗纠纷剧增。由于交通事故赔偿通常都有明确的标准,而且往往有保险公司埋单,因此较为适于调解。至于医疗纠纷,在因果关系方面严重依赖于专业人士,损害赔偿方面则有明确标准,因此也比较适合调解。一旦人民调解机构把熟悉事故认定和金额计算的专业人士聘为调解员,并与交警、保险、卫生等部门互相协作,调解的绝对数和成功率都会很高。这一纠纷层面的变化,直接促使人民调解主管部门改变思路,在传统的普适性基层人民调解组织之外,与各部门联合设立交通、医疗等专业调解委员会。[11]
  其二,城市化的迅猛发展,导致以村民小组、单位大院等“熟人社会”为基础的居住形式日渐解体,变成以“陌生人社会”为基础的商品房住宅。“电视之声相闻、老死不相往来”成为城市生活的主流。邻里之间除了物理上的接近,并无多少工作和生活上的交集;一旦发生纠纷,相比传统的熟人社会,当事人自行解决的可能性明显要低很多,借助公安民警或社区干部等第三人的调解则更可能成为选项。如此一来,邻里纠纷在城市中必然多发。除此之外,从独门独户的农村散居到集中居住的城市公寓,从村民小组或单位兼理公共服务到物业服务商品化,也必然带来业主与物业服务企业之间的众多纠纷。由于物业纠纷往往涉及诸多琐碎事项,业主一方也普遍较为弱势,因此通常更倾向于寻求社区、政府的介入尤其是调解,而非动辄诉诸诉讼或仲裁。不难理解,这一趋势也直接促成物业纠纷专业调解委员会的广泛设立。[12]
  其三,浙江等沿海地区经济发达,而经济发展必然促进交易的增加,经济纠纷也更为多发。“单位社会”[13]日渐解体,劳动者与用人单位之间的劳动争议也更容易寻求第三方解决。作为其结果,劳动、合同、赔偿等纠纷占据浙江省人民调解的相当比例,也完全在意料之中。
  其四,城市化的另一面是乡村的衰落,不仅是农民大规模进城居住导致农村空心化,还有农业生产活动的粗放化和机械化。如此一来,传统农耕社会多发的宅基地、山林土地以及村务管理纠纷必然式微。
  最后,婚姻家庭纠纷是一个更为复杂的问题。一方面,全国离婚率持续拔高,相应的纠纷总数也迅速增长。但另一方面,从全国数据来看,即使在人民调解复兴后,婚姻家庭纠纷在人民调解中的比重其实还在下降,在浙江省的比重更是腰斩,但绝对数上依然保持一定高度。个中原因可能是:首先,随着社会流动性的增强和“单位社会”的解体,大量的婚姻不再是乡邻熟人之间的组合,一旦发生纠纷可能很难找到双方都信服的调解员,这在教育水平较高、个性更为独立的年轻夫妻中尤其明显。最终,夫妻双方要么在协商好之后直接登记离婚,要么协商不成诉至法院。作为其结果,尽管离婚率持续增高,但人民调解参与处理的数量和比重却都在下降。其次,与婚姻纠纷不同,赡养、抚养和继承等家庭纠纷涉及更多利益主体,而且往往有邻里、社区甚至公安民警的主动或被动介入,使得这类纠纷更容易纳入人民调解的轨道。作为其结果,尽管婚姻纠纷可能日趋远离人民调解,其他家庭纠纷却依然保持对人民调解的黏性。
  简单总结一下:人民调解在1991年之后的U型发展,相当程度上源于社会纠纷类型及其特点的变化。一方面,与农村社会生产生活紧密关联的宅基地、山林土地等纠纷下降,新生代夫妻在面临婚姻纠纷时对人民调解的信任程度也大幅降低,导致该两类纠纷逐渐远离人民调解。另一方面,与现代生活紧密相关的交通事故、医疗、物业及商品房小区邻里纠纷等急剧上升,而且也适合通过改造后的专业性、行业性人民调解组织进行处理,因此不仅填补了传统纠纷流失后留下的份额,更进一步拉升了人民调解解纷总量,一定程度上使得人民调解在2005年之后明显复兴。
  接下来的问题是:社会纠纷类型和特点的变化必然是一个量变到质变的缓慢过程,不可能集中在一年发生。从图1可见,人民调解解纷数量从2005年开始回升,起初几年尚算平稳,但在2009年开始剧增,2010年甚至算得上爆发式增长,一年净增50%左右,此后几年又复归平稳。这一过程显然难以仅仅解释为纠纷类型和特点的变化。那么,在2009年尤其是2010年间,究竟是什么因素让人民调解陡然焕发出勃勃生机呢?
  四、人民调解制度改进导致其复兴吗?
  对于作为一种制度的人民调解而言,过去的1/4个世纪主要有两次重大变革。一是肇始于新世纪初、迄今依然在持续强化的“大调解”联动机制,二是2010年《人民调解法》的颁行。前者对人民调解制度的改造,主要表现在两方面:一是在创建和谐社会和创新社会管理的大背景下,各级党委和政府对人民调解的重视和支持显著增强。以浙江诸暨的“枫桥经验”为样本,江苏南通、山东陵县、上海长宁和四川眉山等地的“大调解”机制甚至成为当地最为重视也最为亮色的标签之一,自然也会为人民调解争取到机构、人员、经费和环境等多种资源。二是为解决法院“案多人少”的压力和信访、维稳等难题,不少地方将人民调解、行政调解和司法调解整合起来,以奉行“能动司法”的法院为主导,充分发挥调解的比较优势,通过多元纠纷解决机制的联动来处理社会纠纷。不难理解,有了党委政府的真正重视,加上各部门的协同作战,人民调解的吸引力和有效性都能显著提升。在不少地方,法院和行政机关还纷纷借助“大调解”联动机制向人民调解转介纠纷,尤其是传统上最为适合人民调解的婚姻家庭类纠纷,这不仅导致人民调解案件数的增加,也能解释为何婚姻家庭纠纷会在持续疏离人民调解后有所回归(如图3所示)。[14]不过对比“大调解”机制十余年的发展历程和同期人民调解数据的变化,足见前者对后者的促进作用并不明显,至少不可能达到一年之内提升50%的程度。然而也正是在“大调解”的背景下,如何通过司法确认提升调解协议的权威性、如何加强财政支持、如何协调三大调解机制等问题,才越发得到各地的普遍关注,也因此在很大程度上促成了《人民调解法》的出台。
  2010年8月28日,全国人大常委会通过《人民调解法》,首次从法律层面对人民调解进行确认、规范和提升,其中更有两点关键突破:一是设立调解协议司法确认制度,赋予经确认的调解协议以强制执行效力;二是完善人民调解的经费保障机制,要求国家财政提供经费对人民调解员进行补贴或奖励。可以这样说,司法确认为人民调解装上“牙齿”,使其功能更为强大;经费保障则让人民调解有了“粮草”,不再是“无米之炊”。[15]至少从统计数据来看,《人民调解法》的立法效果似乎立竿见影,当年人民调解案件数就暴增近50%。鉴于社会纠纷总量增加和纠纷类型变化都难以解释如此迅猛的增幅,更合乎逻辑的判断就是《人民调解法》的颁布确实直接促成人民调解解纷数量的剧增,两者之间的因果关系是可以确认的。这种立法行为与预期效果之间的显著关联现象,或许可称之为“立法年效应”,我们在民事诉讼、劳动仲裁及婚姻法等解纷机制的立法过程中也能找到类似现象。[16]对于提供纠纷解决工具的立法而言,其“立法年效应”一般体现为三个方面,一是对当事人使用该工具的激励,二是对官方投入资源的激励,三是对于主管机关“美化”统计数据以证明立法效果的激励。因此有必要进一步追问的是,《人民调解法》中究竟是哪些具体的制度改进成就了解纷数量骤增的结果?是否真的是因为人民调解机制被改造得对纠纷当事人更具吸引力?或者当事人偏好的变化其实不大,但调解组织和调解员因为官方激励而更加积极地推广人民调解?或者更多是因为人民调解主管机关在统计技术上做文章,使立法当年的数据看起来更漂亮?
  仔细分析《人民调解法》可见,多数条款与此前实际运行的人民调解机制并无明显差别。毕竟,作为一种以自愿性、民间性和灵活性为特色的纠纷解决机制,人民调解不可能也不应该因为立法就较大幅度地发生变化。正是因此,《人民调解法》在2010年的出台,尚不足以使人民调解对纠纷当事人的吸引力急剧增加。即便是《人民调解法》第33条中突破性的司法确认制度,在实践中被激活的案件也不多,而且主要集中于合同和赔偿纠纷,涉及婚姻家庭和邻里纠纷等主要民间纠纷的相对较少。[17]个别地方的零散数据也显示,司法确认主要在经济发达地区或城市更受青睐,但实际启动频率也很低,在广大农村地区则基本趋近于零。[18]换句话说,《人民调解法》尽管为人民调解武装了“牙齿”,但真正奔着该“牙齿”去的纠纷当事人却很少,至少不可能出现高达50%的增幅。这一点,也得到笔者在浙江、四川两省进行访谈的印证。既然如此,人民调解在2010年的爆发式增长,可能还是另有原因。
  “天下熙熙,皆为利来。”《人民调解法》关于补贴和奖励的规定,很可能才是人民调解强势复兴的更重要原因。在此之前,经费短缺其实长期制约人民调解的发展,但是政府的决心和能力都明显不足。1989年国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》规定人民调解委员会的工作经费和调解员的补贴经费由村委会或居委会自筹解决;2002年司法部出台的《人民调解工作若干规定》在重申村委会、居委会责任的同时,也强调要“积极争取”地方政府的财政支持。不过笔者访谈了解到,在2010年之前,全国多数地方没有落实人民调解经费保障问题,尤其是在中西部欠发达地区,人民调解基本都是“无米之炊”,完全空转。[19]2010年《人民调解法》颁布后,开始由省级财政拨付专款支持人民调解,县级财政予以配套。比如在浙江省,分配到每个县的人民调解专项经费平均约50万元。这一金额看似不多,但在长期习惯于义务调解的基层,至少是一种意外的惊喜。不仅如此,因为调解员均为兼职,时间和精力上都不允许处理太多案件,因此基层纠纷实际上多数都集中到少数调解员手上,这也导致补贴或奖励的对象相对集中。虽然个案补贴或奖励不多,[20]但考虑到民间纠纷的庞大数量,相对集中的补贴和奖励也是一笔可观的收入,足以形成对调解员的有效激励。[21]何况对于几乎所有调解员来说,调解收入都不是其主要经济来源,仅属于“锦上添花”的收益,虽然无关痛痒,但也乐见其成。更重要的是,调解收入不仅具有物质意义,更是对调解员的精神鼓励,可以大幅提升调解员的自我认同感。
  有意思的是,发放补贴或奖励还有一个意外的效果,就是能够提升人民调解的统计质量。在对调解员进行金钱激励之前,很多民间纠纷虽然经过人民调解处理,却往往没有纳入登记。原因很简单:一是麻烦,二是无现实意义。毕竟对非正式的民间调解而言,双方握手言和之后,案结事已了,确实没必要再多此一举登记在案,何况相当部分调解员平时也难得动笔。[22]但在《人民调解法》出台之后,受到调解补贴和奖励的激励,大多数调解员还是愿意主动申报登记,毕竟只是耽搁几分钟就可领到几十元或上百元。也就是说,2010年之前,不少调解案件是“黑户”,官方统计数很可能与实际调解数有不小差距。2010年以后,因为统计数据与金钱发放直接挂钩,官方统计数就更为接近实际调解数。[23]这同时也意味着,2010年全国人民调解处理案件数量的暴增,一定程度上也是统计更为全面的结果,而不能完全归因于社会纠纷变化及人民调解吸引力提升。
  发放调解补贴或奖励的另一个效果,则是人民调解对行政调解的改造和吸收。《

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