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【期刊名称】 《法律适用·司法案例》
行政诉讼调解实证分析
【作者】 刘斌
【作者单位】 浙江省杭州市中级人民法院立案一庭{助理审判员}
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政诉讼调解;100例行政诉讼案卷;实证分析
【期刊年份】 2017年【期号】 6
【页码】 70
【摘要】

行政诉讼调解在当今行政诉讼司法实践中发挥着日益重要的作用。本文从实证角度,通过采集100例案卷为样本,对R市中级人民法院近三十年来以调解(撤诉)方式结案的行政案件进行分析,从而衍生出对当前中国行政诉讼调解的案件类型特点、调解达成诱因、行政行为存续方式等问题的分析研究。最终通过对这些问题的归纳与总结,勾勒和分析中国式行政诉讼调解的轮廓、特点和不足,在此基础上提出行政诉讼调解制度的完善思路和建议。

【全文】法宝引证码CLI.A.1241479    
  导论
  案例1焦某某诉市国土资源局拆迁行政裁决一案,经人民法院和属地街道的积极调解,焦某某与拆迁指挥部就安置事项达成协议后撤诉,后案结事了。
  案例2许某系某菜市场摊位租户,因对某次市场整治行动不服,多次通过提起政府信息公开、行政复议、行政诉讼等方式向城管、工商、属地政府进行施压,最终有关单位不愿意某案败诉而向其妥协,许以案外利益,许某撤回起诉。
  案例3黄某某系某村村民,因公安机关一次错误行政罚款而提起行政诉讼,公安机关在知道有败诉风险后,利用其他方式通过其在治安辖区范围内经营娱乐场所的近亲属对黄某某进行施压,黄某某迫于情面,被动撤诉。
  《中华人民共和国行政诉讼法》施行二十多年以来,“行政诉讼协调”一直以曲线救国之方式悄然扮演着被法条明令禁止的“行政诉讼调解”的角色,其作用也日益得到理论及实务界的认可。现今,随着行政诉讼法的修订,关于建立行政诉讼调解制度必要性与可行性的争议已经偃旗息鼓。但正如法国著名法学家勒内·达维德所言,“立法者大笔一挥,法律条文就可变更。但此外还存在着一些不能随意变更的其他要素,因为它们是同我们的文明和思想方式密切联系着的:立法者对它们就像对我们的语言或我们的推理方式一样,无法施加影响”。[1]同“行政诉讼调解”的客观需要不会因法律禁止而消失一样,在硬币的另一面,中国式行政诉讼调解的内生特点、中国法院在诉讼调解中所面临的环境也不会因法律的修订而即刻变换人间。就像上述典型案例一样,这些“不能随意变更的其他要素”,仍然会贯穿在中国式行政诉讼调解的始终。得因如此,我们更有必要对已有经验进行梳理分析,通过反思和创新来推动制度的进一步发展。 R市位于南方沿海经济发达省份,其早在1987年便开始受理行政诉讼案件,至今已近30年。截止2016年8月31日,在该院诉讼档案中,可查的行政一审、二审案件共6691件,其中一审1970件,二审案件4721件,涉及的行政行为内容涵盖了大多行政领域。以调解方式结案的行政诉讼案件超过400件,[2]笔者通过随机抽样,将其中的100个案件固定作为研究对象。
  一、百例样本之概况和宏观小结
  百例样本分布情况如下表:

┌───────┬───────┬───────┬───────┬───────┐
│案件分布   │1989-1997   │1998-2004   │2005-2016   │数量总计   │
├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤
│一审     │0       │10      │12      │22      │
├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤
│二审     │15      │25      │38      │78      │
├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤
│总数     │15      │35      │50      │100      │
└───────┴───────┴───────┴───────┴───────┘

  通过对百例样本的初步宏观分析,可以发现有以下特点:
  (一)行政诉讼调解涉及的管理领域广泛,但相对集中于与民生关联最密切的领域,多为公民财产和人身自由权益案件。100例样本涉及的行政管理领域包括了房管、城建、土地、规划、公安、社会保障及其他各领域,但最多的案件还是集中于与民生关联紧密的房管(32件)、公安(16件)、土地(14件)和社会保障(12件),多涉于公民财产和人身权益,四类案件所占比例达74%。其他如工商行政、技术监督、计划生育、税务管理、环保、园林、交通、卫生等领域约占26%(详见图1)。
  (图略)
  图1
  (图略)
  图2
  (二)案件类型多样,其中带有天然侵益性的行政处罚案件的比例最高。100件样本之中,行政处罚案件最多,达29件。其余的情况是:行政许可19件、行政确认18件、行政裁决11件、行政复议11件、其他行为12件,其中行政征收与补偿6件、行政强制3件、信息公开2件、行政处理1件(详见图2)。
  (三)被诉具体行政行为较普遍地存在违法问题。100个样本中,有45个样本经承办人审查后发现有认定事实错误、违反法定程序或者适用法律错误等严重问题,并提出了拟撤销或者确认违法的个人意见。另外有26件有裁量不当、显失公平等明显瑕疵,违法情节不明16件,[3]无违法情节13件(详见图3)。
  (图略)
  图3
  (四)被诉具体行政行为经调解后大多得以存续。原告大多诉请撤销被诉具体行政行为,在行政诉讼调解成功后申请撤诉。但从样本中可见,74%的被诉具体行政行为大多仍然处于存续状态,仅26%的案件里,被告以主动(部分)撤销被诉具体行政行为的方式来换取原告撤诉的结果(详见图4)。
  (图略)
  图4
  二、从样本宏观分析情况看我国的行政诉讼调解
  (一)被诉具体行政行为较普遍地存在违法问题—调解程序的启动“有门槛”。得以调解成功的行政诉讼案件,多数属于被诉具体行政行为合法要件缺损的情形,不存在合法性问题或者仅一般瑕疵案件很少会以调解方式结案。上述现象的直接原因在于,对一般瑕疵具体行政行为,法院往往选择在判决中指正后判决驳回原告诉讼请求,对被诉行政行为所确定的秩序并不进行动摇。只有到了被诉具体行政行为将被撤销或者确认违法的时候,法院才会考虑启动调解程序。这种程序启动模式背后隐含着一种倾向,即法院不希望因为自己的判决而导致现有行政秩序有太大波动。从表面上看,似乎是法院有意对行政诉讼调解的关口把握过严导致原告的利益无法尽快通过协商得到保障。但真正的原因恰恰相反,若法院对不存在明显问题的行政案件提出调解建议,可能很难得到行政机关的积极回应,这样的行政诉讼调解可能根本无法进行下去(除非原告因第三人协调等其他原因自行撤诉)。该现象的存在,是部分区域司法与行政力量对比的真实映照,而这便是调解程序启动门槛较高的深层次原因。
  (二)被诉具体行政行为在调解后的命运截然不同—行政诉讼的调解模式“有不同”。一般而言,原告的诉讼请求是要求撤销某被诉具体行政行为或者要求被告履行一定的法定职责。但从案件最终结果来看,同样是原告选择撤回起诉,被诉具体行政行为的命运却并不相同,它们中的多数得以存续,但也有相当一部分被部分撤销,还有的整个被撤销。该现象的存在主要是因为被告参与调解的目的和动机不同。一般而言,被告调解动机主要有三种:模式一,被告的底线是既定行政秩序不要改变,尝试通过调解避免被诉具体行政行为有任何改变。模式二,被告的底线是不要被判决败诉—只要原告申请撤诉,哪怕被告自行把被诉具体行政行为(部分)撤销也可以。模式三,介于调解与判决之间,被告无意积极参与行政诉讼调解,但也乐意促成和享受原告与第三人协商一致后撤诉带来的成果。
  之所以存在三种不同的模式,因为行政机关有三种不同的参与协调动机:
  动机一,为缓解行政秩序稳定和个案正义的冲突而妥协。此类调解的出发点是既有行政管理秩序不能承受住否定性司法判决的冲击,但作为秩序存续依据的被诉具体行政行为又存在无法回避的合法性或者合理性问题,且社会影响较大。如某公司诉R市消防部门行政处罚一案,该消防部门多年来一直依照自己制定的行政裁量标准对相对人进行行政处罚,其中某一相对人不服提起了行政诉讼。经法院审查发现,被告据以作出处罚的依据不符合上位法的规定,应当予以撤销。为了防止法院判决给其他类似处罚行政行为带来被撤销的风险,消防部门随即积极与该相对人进行了协商,并最终达成一致。这是典型的模式一案件。
  动机二,基于行政主体自身利益考量而参加调解。这里的行政主体利益主要是行政机关的“私有利益”,包括行政机关为单位的部门利益和作为行政机关组成人员的个体利益。产生原因有两个:1.乡土社会印记下,行政机关思维决策的人格化。人情伦理和宗法观念构成中国人的传统思维。行政机关虽然没有情感思维,但作为以秉持这种观念的自然人组成的组织,他们经讨论产生的集体意志也就带有了乡土色彩。在行政诉讼中,被告往往有意无意地将自己等同于当地的一个社交主体,并认为如果败诉将在当地“丢掉面子”,不利于下一步工作的开展。因此尽管是败诉后影响不大的案件,他们也希望能开展调解以保留情面。如A诉某县公安局公安行政处罚一案,公安局以公民A贿选为由予以200元行政处罚。法院经审查认为该处罚事实依据明显

  ······

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