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【期刊名称】 《政治与法律》
论行政执法的主体资格
【英文标题】 On Qualifications of the Subject of Administrative Law—Enforcement
【作者】 郁忠民【作者单位】 华东政法学院法律系
【分类】 行政法学【期刊年份】 1993年
【期号】 6【页码】 34
【全文】法宝引证码CLI.A.130907    
  在行政执法活动中,有的行政机关可以依法实施行政活动,有的则不能;而有些非行政机关的社会组织,却可以以自己名义实施行政活动。其根本原因,在于这些行政机关或社会组织具有行政主体资格。实践中,许多不具有行政主体资格的行政组织和其他社会组织,以某一执法主体的身份进行行政执法,造成国家行政活动的混乱和对行政管理相对人合法权益的损害。任何执法活动首先要解决的是主体资格问题。本文结合行政执法的实际,对行政执法主体资格的若干问题提出探讨意见。
  任何一项行政执法活动都必须由具有行政主体资格的行政组织和其他社会组织实施,否则,就会构成行政执法的主体不合法。根据行政法学的基本原理,行政主体是指享有国家行政权力,能以自己的名义实际从事行政管理活动,并能独立地承担由此所产生的法律责任的组织。这些组织有行政组织(如各级人民政府及其所属的职能部门)和其他社会组织(如企事业单位等)两类。行政主体即产生于这两类组织之中。由于这两类组织的性质及其构成行政主体的法律来源不同,因而又可分为职权性行政主体和授权性行政主体两种。职权性行政主体形成的法律依据是宪法和有关组织法,其组织类型特指国家的行政机关。授权性行政主体形成的法律依据是宪法和有关组织法以外的单项的法律、法规和规章,其组织类型特指一般的社会组织,在行政执法活动中称之为授权组织。
  作为职权性行政主体的国家行政机关,具有行政主体资格;是当然的行政主体。但是,我们又不能把行政机关和行政主体简单地等同起来。这是因为,首先,在行政管理的实践中,行政机关并非是唯一的行政主体。行政机关以外的社会组织,如果得到行政法律规范的授权,也能拥有一定的行政职权,享有与行政机关相同的法律地位,成为行政主券。例如,食品卫生管理中的卫生防疫站,渔业捕捞管理中的渔政检查站,城市公共环境卫生管理中的市容监察组织等等。其次,并非所有的行政机关都能成为行政主体。某些政府机构虽然是行政机关,如政府内部的某个办事机构,或临时设置的机构,但是,它只负责管理内部事务,或某项临时事务,并不对外行使职权,也不承担相应的责任。因此,这些行政机关并不成为行政主体。再次,行政机关并非在所有场合都能成为行政主体。行政机关的法律身份是不特定的,它可以以“机关法人”的身份从事民事活动,成为民事主体,如租用办公用房、购买办公用品等,也可以以国家名义实施国家行政权,成为行政主体,如实施行政许可、行政检查、行政处罚行为等。因此,只有当行政机关实际从事行政管理活动时,才具有行政主体的身份。
  那么,究竟哪些行政机关或其他社会组织具有行政主体资格呢?其关键,是必须从理论上科学地设定行政主体资格的标准。它们是:
  1、享有行政职权。行政机关和其他社会组织获得行政主体资格的首要前提,是必须由法律、法规和规章明确规定其所应享有的行政职权。享有国家行政权,并由此实施行政活动,是行政主体的本质特征。法律确认,行政主体是国家行政职能的承担者。
  职权性行政主体的行政职权,主要由宪法和有关组织法以概括性和原则性规定的方式来确定。例如,宪法第89条、第90条所确定的国务院及其各部、委的行政职权;地方各级人民政府组织法第51条确定的县以上地方各级人民政府的行政职权、第52条确定的乡、民族乡、镇人民政府的行政职权等。其他单项的法律、法规和规章,还对这类行政主体享有的行政职权和权限作出进一步的具体规定。例如,《土地管理法》第5条、第9条、第10条、第13条以及其他有关条文确定地方各级人民政府及其所属的土地管理部门管理土地的职权和权限。再如,《药品管理法》第45条及其有关条文确定县级以上卫生行政部门行使药品监督管理的职权,同时根据该法的有关规定,卫生机关具体享有行政许可、行政检查、即时强制和行政处罚权。
  授权性行政主体的行政职权,主要由宪法和有关组织法以外的单项法律、法规和规章确定。例如,《食品卫生法(试行)》第31条和第33条确定县以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所对食品卫生工作进行监督的职权和权限。再如,《渔业法》和《渔业法实施细则》规定,渔政监督管理机构依法享有行政检查、即时强制和行政处罚权。
  2.实施行政行为。法律’、法规和规章在确定行政主体享有行政职权的前提下,还明确规定它们必须以自己的名义具体实施某一种类和形式的行政行为。行政行为的实施不能以他人的名义。所谓以自己的名义实施行政管理活动,是指行政主体必须具有独立的法律人格,能独立地对外发布决定和命令,独立采取措施,独立参加行政复议和行政诉讼活动等。不能以自己的名义独立实施行政管理活动的组织不能成为行政主体,行政机关内部的各组成机构即是这类组织。
  法律、法规和规章确定行政主体必须用自己的名义实施行政行为,意味着法律确认,行政主体又是国家行政职能具体实施者。既然是国家行政职能的实施者,则以自己名义实施哪一种类和形式的行政行为,均由法律确定。例如,根据《治安管理处罚条例》的规定,公安机关可以实施行政检查行为、行政强制措施行为和行政处罚行为。依据该法规定,治安管理处罚行为只能由县以上公安机关及其派出机构公安派出所用其自己的名义作出,而不能用县以上公安机关内部机构(如某处、科、室)的名义作出。否则,有悖于法律确定的主体要件的规定。再如,工商行政管理行为分别是由企业登记管理机构、市场管理机构等具体实施,但这些机构不是以自己的名义实施管理活动,如对某个企业颁发营业执照、对某个违法公民进行处罚等,而是以工商行政管理局名义作出,因为工商行政管理局才享有行政主体资格。此外,受行政机关委托而执行某些行政管理任务的组织,如城市的治安联防队等,由于不具有行政主体资格,也不能以自己名义作出行政处理决定,而只能以委托机关的名义从事行政管理活动。
  3、承担行政责任。行政主体是国家行政职能的承担者和实施者,拥有相当大的权力和相当多的权利。但是,国家一切权力属于人民,因而保障行政管理相对人的合法权益,不因实施行政行为而损害相对人的利益,又是行政主体必须履行的职责和义务。因此,任何行政组织和其他社会组织要想获得行政主体资格,都必须依法独立地承担相应的行政责任。不承担行政责任的组织,不可能是行政主体。
  任何一项行政法律规范在确定行政主体享有行政职权和以自己名义实施行政行为的同时,都会对行政主体承担行政责任的途径作出规定。例如,《治安管理处罚条例》第39条规定,不服治安管理处罚或裁决的被处罚人或被侵害人,可以依法在法定期限内申请行政复议和提

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