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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
一般公用物相邻关系刍议
【作者】 陶清德【作者单位】 兰州大学管理学院
【分类】 物权
【中文关键词】 一般公用物;相邻关系;公所有权;受益权;公用物役权
【期刊年份】 2014年【期号】 3
【页码】 78
【摘要】

从本质上来讲,一般公用物相邻制度是以一般社会公众对一般公用物的使用权、受益权为核心的权利义务系统,其存在的意义在于维护公用物财产安全和保障公用物运营安全。一般公用物相邻关系在不动产的种类与性质、权利义务设置等方面明显不同于一般相邻关系,当属有别于民法相邻制度的另一法域。一般公用物相邻关系在公路、铁路、航空、城市轨道交通等一般公用物制度中普遍存在,与民众生活关系至为巨大。鉴于此,我们必须重视一般公用物相邻关系的理论研究和制度构建,完善公物法体系,以推进当下正在进行的一般公用物制度“政企分开”改革。

【全文】法宝引证码CLI.A.1187664    
  
  在研习《公路法》时,笔者发现调整公路用地、公路附属设施等不动产(下简称“公”不动产)和毗邻的土地及其上建筑物等不动产(下简称“私”不动产)相邻关系的法律规定,既无法用民法相邻关系(下简称一般相邻关系)理论做出合理解释也无法用现成的公物法观点加以说明。[1]因此,笔者对我国现行类似法律文本进行了梳理,发现此种相邻关系在包括公路、道路、铁路、航空、城市轨道交通、广场、街道、公园、风景名胜区、港口、海岸、河道等一般公用物用益关系中普遍存在,涉及范围广,与民众社会生活关系至为巨大,而这方面的国内研究至为薄弱。
  公用物系公物之一种,指供公众一般使用之物。[2]一般公用物指一般公众不经许可即可利用,或虽经许可须在不妨碍他人利用情形下的合于公物设置目的之方式加以利用之公用物。[3]一般公用物相邻关系就是公用之“公”不动产和“私”不动产相邻而产生的特殊权利义务关系。[4]一般公用物相邻关系具有一般相邻关系的共性,如,不动产利益为权利义务产生的根据,发生在两个以上的不动产相邻的所有人、占有人、使用人之间,当事人之间的不动产相邻等。
  但是,学界对一般公用物相邻关系是否形成一种具有独立地位的相邻权制度,有不同的看法。我国现行相关立法极其琐碎而庞杂,且缺乏立法基础理论支撑而不成“体系”;近年来因形势逼迫而颁布的各种“公”不动产“安全保护条例”、“办法”等,与上位法又多有抵牾,规范系统内冲突多多;新近的研究也是或零打碎敲不成系统,或东拼西凑不及辏理,或顾一点一面不及其余。这与一般公用物关涉民众重大生活之现实极不相称。适逢2013年十二届全国人大一次会议通过《国务院机构改革和职能转变方案》,实行铁路“政企分开”改革,将此研究进行到底就更有必要。鉴于此,本文拟从一般公用物相邻关系法律文本解读入手,对一般公用物相邻关系加以研究,权作对当前正在进行的一般公用物“政企分开”改革的回应。[5]
  一、两种不同的观点
  关于一般公用物相邻关系,目前国内学界概括起来有两种观点:一是公共地役权关系说;二是一般相邻关系说。两种观点见地差距悬异,对相关法条理解和实务操作影响甚大。
  (一)公共地役权关系说
  王名扬教授研究法国行政法之公产理论时,认为在法国公产相邻关系中,邻地不动产为公产利益只负担少部分一般相邻关系义务,多依行政法规定负担特别义务,且此项义务为行政机关的权利,通常称为“行政役权”。[6]此说对国内公物法研究影响至为广泛,并成为主流观点,认为在公共地相邻关系上有类似于法国行政法上行政役权的“公共地役权”。[7]肖泽晟对公共地役权做了较为系统的研究,认为在公共地上存在“二元产权结构”:除受役人享有公共地役权外,供役人还保留私法上的“剩余财产权”[8]。亦有人采德国公物法理论,认为公物上存在“双重结构”:基本形式是民法上规定的所有权,但在私人所有权上得通过“供公用”行为设立“公法役权”;于公法役权,可以产生不同用益权限以及公法上的特别维护义务。[9]
  (二)一般相邻关系说
  民法学者对公法学者的“公共地役权”另有看法,认为不动产相邻关系中除了对不动产所有权的私益限制以外,还存在对不动产所有权的公益(公共利益、国家利益)限制,认为所谓的公共地役权是为了公益而对不动产所有权的限制。[10]另外,还认为《宪法》第9条第1款、《民法通则》第81条第1款和第2款及《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《水法》、《海域使用权登记办法》、《渔业法》、《渔业捕捞许可管理规定》等法律、法规规定的采矿权、取水权、海域使用权、捕捞权等是基于所有权的特别法上的用益物权。[11]这就是说,在民法学者看来,公法学者所主张的公共地役权关系和一般相邻关系没有根本区别,至多是一种带有“浓厚行政管理色彩”、“具有很强公法性质”[12]的对不动产所有权的公益限制。
  (三)对两种观点的简要评价爬数据可耻
  依目前社会法治国和给付行政力行时代,私物公用不乏显例,国家经营私产更是司空见惯,故“行政役权”稍显陈旧。“公共地役权关系说”虽为公法学界主流看法,但与立法实况多有不符,待见于实务层面亦是捉襟见肘。“公法役权关系说”避免了“公共地役权说”的失之过窄,但扩及于所有公物和公法,未免又失之过宽。民法学者的观点着实有些牵强,不说一般相邻关系和一般公用物相邻关系之差别,仅就一般相邻关系由民法规定,而一般公用物相邻关系则由公法尤其是行政法规定而言,“一般相邻关系说”也不能成立。
  二、法律文本给定的场域
  在笔者看来,“一般相邻关系”、“公共地役权关系”都属于不动产相邻关系的范畴,赞同王名扬教授的观点,从最切近的相邻关系解释“公”不动产和“私”不动产的法律关系。
  (一)主要法律文本之梳理
  一般公用物相邻关系在我国社会生产生活中广泛存在。公路、铁路、航空等建筑控制区,广场、街道、公园、风景名胜区等公益设施保护范围,地铁设施和运营交通控制保护区、港口作业控制区、海岸带功能区和保留区等,乃至用益范围特定之公物如文物建设控制地带、自然资源禁限控制区、能源生产基地和输送设施保护区等与一般公用物相邻关系亦相通。
  (二)文本的初步分析之一:设定“公”不动产禁限控制区的目的
  综合起来看,法律文本对一般公用物相邻关系作出专门规定的通常情形主要包括两类:维护一般公用物财产安全;保障一般公用物使用安全。它们是当前一般公用物安全法律制度的立法目的和价值所在。
  首先,一般公用物相邻关系首先表现为依法设定的各种“公”不动产禁限控制区,如公路建筑控制区、铁路线路安全保护区、机场净空区、轨道交通控制保护区、公园保护范围、公共场所容貌和环卫控制区、风景名胜区保护范围、森林公园主体功能区和森林公园保护范围、港口安全作业区、海岸带功能区和保留区、河道管理控制区、水工程安全保护区等等。这类“禁限控制区”的首要功能是保护与“私”不动产相毗邻的“公”不动产的财产安全。
  其次,一般公用物因功能、用途不同而有不同的公用目的,进而对安全使用的要求不同,所以一般公用物财产安全禁限控制区同时承载着安全使用功能,也是安全利用控制区。不同类型的一般公用物,对安全利用的要求不同,其在法律上表现为“公”不动产的权利内容和权利(空间)效力范围各不相同,并由此引申出安全视距权、行车瞭望权等公用物安全运营权,如,公路路产的权利仅及于公路建筑控制区内的地上建筑物、地面构筑物和管线、电缆等不动产性质的地上定着物,而机场权利则包括了机场净空区内一切影响飞行安全、机场助航设施使用的不符合净空要求的建筑物或设施、植物等地上定着物及相邻土地地面上下的立体空间。显然,法律、法规不是把公路、铁路、机场、城市轨道交通等作为一般意义上的所有物看待,而是作为特别用益物对待。仅从所有物角度讲,民法制度足以为其提供保障,不需要在特别法上专门设置所有物“越界”控制区。法律、法规根据某些一般公用物的特殊要求设定安全使用权也清楚地说明了这一点:公路行车安全视距权只有对在公路上行驶的车辆有意义,对公路路产是没有意义的;铁路行车瞭望权、航空安全权、轨道交通行车安全运营权是以使用中的火车、航空器、电车为标的物的,不是以保护铁路、机场场地、地面或地下轨道等所有物为目的的。
  一般公用物相邻关系之主要法律规定总览表

┌─┬───────────────┬────────────────────┐
│ │法律、法规条款        │相邻关系具体内容            │
├─┼───────────────┼────────────────────┤
│公│《公路法》第56条第1款和《公路 │公路建筑控制区             │
│路│安全保护条例》第13条第1款   │                    │
│道│               │                    │
│路│               │                    │
│ ├───────────────┼────────────────────┤
│ │《公路安全保护条例》第11条第4 │公路行车安全视距权           │
│ │款、第13条第2款、《道路交通安 │                    │
│ │全法》第28条第2款       │                    │
│ ├───────────────┼────────────────────┤
│ │《公路法》第11条第1款     │预留土地                │
│ ├───────────────┼────────────────────┤
│ │《公路法》第47条和《公路安全保│禁止在公路桥梁和渡口周围、公路隧道上方和│
│ │护条例》第13条第1款、第14条、 │洞口一定范围内、在公路两侧一定距离内实施│
│ │第17?22条、第23条      │危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安│
│ │               │全的作业和活动;船舶通过公路桥梁须符合通│
│ │               │航净空要求和禁止在公路桥梁下停泊、系缆。│
│ ├───────────────┼────────────────────┤
│ │《道路交通安全法》第28条第1款 │不得擅自设置、移动、占用、损毁交通信号灯│
│ │               │、交通标志、交通标线          │
│ ├───────────────┼────────────────────┤
│ │《城市道路管理条例》第27条第4 │禁止在城市道路范围内的桥梁上架设煤气管道│
│ │、5项             │、高压电力线、易燃易爆管线和在桥梁或者路│
│ │               │灯设施上设置广告牌或者其他挂浮物。   │
├─┼───────────────┼────────────────────┤
│铁│《铁路法》第46条第1款、《铁路 │铁路线路安全保护区           │
│路│保护条例》第10条、第11条第1款 │                    │
│ │和第3款、第12条、第23条    │                    │
│ ├───────────────┼────────────────────┤
│ │《铁路法》第52条       │禁止在铁路线路两侧20米以内或铁路防护林内│
│ │               │放牧                  │
│ ├──────┬────────┼────────────────────┤
│ │《铁路运输安│第14条     │侵入铁路建筑限界内建筑物、构筑物、设备拆│
│ │全保护条例》│        │除权                  │
│ │(下简称《铁│        │                    │
│ │路安全保护条│        │                    │
│ │例》    │        │                    │
│ │      ├────────┼────────────────────┤
│ │      │第15、16、17、18│禁止在铁路线路两侧、车站周围、隧道上方中│
│ │      │、21条     │心线两侧、跨河桥梁上下游一定距离范围内进│
│ │      │        │行危及铁路桥梁安全的作业或活动     │
│ │      ├────────┼────────────────────┤
│ │      │第24条     │船舶通过铁路桥梁要符合桥梁通航净空要求 │
│ │      ├────────┼────────────────────┤
│ │      │第25条     │车辆下穿铁路桥梁、涵洞的道路要符合限高标│
│ │      │        │准要求                 │
│ ├──────┴────────┼────────────────────┤
│ │《铁路法》46条第3款和《铁路保 │铁路行车瞭望权             │
│ │护条例》第11条第2款      │                    │
│ ├───────────────┼────────────────────┤
│ │《铁路法》第49条、《铁路安全保│铁路运行安全权(禁止损毁、移动铁路信号装│
│ │护条例》第59条第7项和第10项及 │置及其他行车设施,禁止实施危害电气化铁路│
│ │第60条、61条         │的行为)                │
├─┼──────┬────────┼────────────────────┤
│机│《民用航空法│第58?60条   │机场净空保护区             │
│场│》     │        │                    │
│航│      │        │                    │
│空│      │        │                    │
│器│      │        │                    │
│ │      ├────────┼────────────────────┤
│ │      │第61条、第86条 │航空安全权(在机场和机场净空区域以外影响│
│ │      │        │飞行安全高大建筑物或设施须设置飞行障碍灯│
│ │      │        │和标志;禁止在距离航路边界30公里以内的地│
│ │      │        │带修建靶场和其他影响飞行安全的设施)  │
│ │      ├────────┼────────────────────┤
│ │      │第70条、第71条 │空域国家统一管理,合理、充分、有效利用空│
│ │      │        │域                   │
└─┴──────┴────────┴────────────────────┘

  

┌─┬──────────────┬────────────────────┐
│城│《北京市城市轨道交通安全运营│轨道交通行车安全运营权。        │
│市│管理办法》第12条      │                    │
│轨│              │                    │
│道│              │                    │
│交│              │                    │
│通│              │                    │
│ ├──────────────┼────────────────────┤
│ │《北京市城市轨道交通安全运营│轨道交通控制保护区。          │
│ │管理办法》第13—16条、第18条│                    │
├─┼──────────────┼────────────────────┤
│公│《广州市公园管理条例》第10条│公园保护范围              │
│园│;《重庆市公园管理条例》第12│                    │
│风│条、第18条第1款       │                    │
│景│              │                    │
│名│              │                    │
│胜│              │                    │
│区│              │                    │
│ ├──────────────┼────────────────────┤
│ │《重庆市公园管理条例》第18条│公共场所容貌、环卫控制区        │
│ │第2款            │                    │
│ ├──────────────┼────────────────────┤
│ │《重庆市公园管理条例》第19条│公园环境役权              │
│ ├──────────────┼────────────────────┤
│ │《风景名胜区条例》第2、3条和│风景名胜区保护范围。          │
│ │第3章“规划”        │                    │
│ ├──────────────┼────────────────────┤
│ │《国家级森林公园管理办法》第│森林公园主体功能区和森林公园保护范围  │
│ │5条、第22条第1款      │                    │
├─┼──────────────┼────────────────────┤
│港│《港口法》第37、38条    │港口安全作业区             │
│口│              │                    │
│海│              │                    │
│岸│              │                    │
│ ├──────────────┼────────────────────┤
│ │《青岛市海岸带规划管理规定》│海岸带功能区和保留区          │
│ │第25条           │                    │
├─┼──────────────┼────────────────────┤
│河│《水法》第37条第2款、第38条 │河道管理控制区             │
│道│              │                    │
│ ├──────────────┼──────────────


  ······

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