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【期刊名称】 《法律适用·司法案例》
行政法律规范冲突化解之司法方法论
【作者】 曹磊
【作者单位】 山东师范大学{硕士生导师,法学博士}济南市中级人民法院{法官}
【分类】 行政法学
【中文关键词】 行政处罚;设区的市地方性法规;省政府规章;法律冲突
【期刊年份】 2019年【期号】 16
【页码】 27
【摘要】

司法裁判往往并非单纯通过三段论推理就可以完成,当据以裁判的法律规范发生冲突时,法官应当首先运用立法法规定的三种法律规范冲突选择规则对冲突予以化解。当法律规范冲突选择规则无法发挥效用时,对其处理已超越司法权范围,法官无权径行选择法律规范作出裁判。设区的市地方性法规与省政府规章之间的冲突即属于不可运用法律规范冲突选择规则予以化解的冲突,法官应当依照法定程序层报最高人民法院作出处理。

【全文】法宝引证码CLI.A.1275450    
  
  

行政法领域由于立法主体多、立法种类多、法规和规章的立法程序相对简单,法律规范冲突问题相较于其他领域有更高的发生概率。行政法律规范冲突既存在于立法场域,也存在于行政执法及司法场域,是三大场域并行存在的一个问题。单一依靠立法者、执法者或司法者均非解决法律规范冲突问题的最佳路径。[1]应当根据案件实际情况、法律规范冲突的性质与发现时点,结合不同机关的权力分工,采取相应的解决方案。案件审理过程中,法官发现有多个可供适用的法律规范时,应首先利用构成要件理论确认法律规范冲突真实存在,然后尝试运用法律规范冲突选择规则进行化解,如果无法化解,则应依照法定程序层报最高人民法院作出处理。

一、案件事实与裁判要旨

(一)基本案情

2016年9月26日,济南市槐荫区城市管理行政执法局(以下简称槐荫执法局)接到济南市槐荫区园林绿化管理局毁坏绿地的移送单,于9月28日制作立案呈批表,呈批表载明:当事人在发案地点破坏占用绿地。2016年9月27日、9月29日,槐荫执法局对济南市经十西路2518号济南豪仕汽车销售服务有限公司(以下简称豪仕公司)展厅北侧进行了两次勘验,确认豪仕公司占用两块绿地,其中辅道南侧占用286.9平方米,辅道北侧占用46.5平方米。2016年9月29日,槐荫执法局向豪仕公司下达济槐城执责改字(2016)第0312064号《责令限期改正通知书》,责令豪仕公司停止违法行为并于2016年10月8日前改正。2016年11月3日,槐荫执法局再次进行现场勘验,确认辅道北侧占用的46.5平方米绿地已恢复。2016年12月1日,槐荫执法局制作案件调查终结报告,处理建议为:“当事人擅自占用城市绿地286.9平方米,易地补建代建费为每平方米1450元,建议按易地补建代建费三倍处以罚款,即对当事人处罚款1248015元;树木补偿费为76121.52元,建议按五倍处以罚款,即对当事人罚款380607.6元。建议合并处罚款1628622.6元。”经听证,2017年4月21日,槐荫执法局作出济槐城执处字(2016)第03349号《行政处罚决定书》,决定对豪仕公司罚款1628622.6元。豪仕公司不服提出行政复议申请。2017年8月4日,济南市槐荫区人民政府作出济槐政复决字(2017)95号《行政复议决定书》,以程序违法为由对上述行政处罚决定予以撤销。2017年8月24日、10月25日,槐荫执法局进行现场勘验,确认豪仕公司对占用的辅道南侧286.9平方米绿地进行了恢复,铺设了绿化草皮,种植绿化木槿20株,但未按照原有绿化层次种植白杨、金银木等绿化树木。2017年11月8日,槐荫执法局向豪仕公司下达济槐城执责改字(2017)第0312107号《责令限期改正通知书》,责令豪仕公司停止违法行为,于2017年11月11日前恢复原状并接受处理。2017年12月6日,槐荫执法局作出济槐城执处字(2016)第03271号《行政处罚决定书》(以下简称03271号行政处罚决定),决定依照《济南市城市绿化条例》第54条对豪仕公司罚款1248015元。豪仕公司不服提起诉讼,请求撤销03271号行政处罚决定。理由为:原告已将绿地恢复,占用绿地的事实并不存在。行政处罚只能由法律和行政法规规定,被告对原告实施处罚的法律依据应该是法律和行政法规,而不应该是《济南市城市绿化条例》,03271号行政处罚决定适用法律不当。被告槐荫执法局辩称,03271号行政处罚决定认定事实清楚,调查笔录、现场勘验笔录、现场勘验照片等证据可以证实豪仕公司未办理相关审批手续占用城市绿地286.9平方米的事实;被吿依据《济南市城市绿化条例》作出处罚决定,适用法律正确。[2]

(二)裁判要旨

法院生效判决认为,人民法院审理行政案件,以法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例为依据;对于合法有效的规章,应当予以参照。2017年12月6日,槐荫执法局作出03271号行政处罚决定时,济南市人民代表大会常务委员会(以下简称市人大常委会)于2012年颁布的《济南市城市绿化条例》与山东省人民政府(以下简称省政府)于1999年颁布的《山东省城市绿化管理办法》均有效。两者关于“擅自占用城市绿地”行为罚款的计算方式不同,导致适用不同的法律规范产生不同的法律后果,出现法律规范冲突。通常情况下,对于法律规范冲突,可以运用上位法优于下位法、新法优于旧法以及特别法优于一般法等规则进行法律规范选择。《济南市城市绿化条例》为地方性法规,《山东省城市绿化管理办法》为省政府规章,两者无法运用法律规范冲突选择规则进行选择。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第3条第6项规定,不能确定如何适用法律规范的,应当中止行政案件的审理,逐级上报最高人民法院按照规定报请有权机关处理。从该规定可知,在无法确定相互冲突的法律规范如何选择适用时,人民法院无权自行判断并作出选择。司法机关无权进行判断的法律规范冲突,执法机关当然无权自行从中选择执法依据。槐荫执法局在未解决法律规范冲突的情况下,径行作出行政处罚,属于法律适用错误。综上所述,一审法院以法律适用错误为由,撤销槐荫执法局作出的03271号行政处罚决定,并无不当。[3]果然是京城土著

二、法律规范冲突的构成要件

法律规范冲突是指,针对同一案件事实,有两个法条赋予彼此相互排斥的法效果。[4]行政法律规范冲突是指,在行政诉讼中,对同一行政行为或者法律关系存在两个以上的行政法律规范,适用不同的法律规范将导致不同裁判结果的情形。行政法律规范冲突属于法律规范冲突的一种类型,除发生领域有其特殊性外,在构成要件及化解方法上与其他法律规范冲突并无二致。司法实践中,形成真正的法律规范冲突应当具备四个构成要件:其一,待决事实由不同的法律规范规定,此为形式要件;其二,不同的法律规范均现行有效,此为前提要件;其三,不同法律规范均可适用于待决事实,此为事实要件;其四,适用不同的法律规范产生不同或相互冲突的法律后果,此为实质要件。[5]唯有四个要件同时具备,方可确定法律规范冲突真实存在,缺少任一要件,均不构成真正的法律规范冲突。对于本案是否构成真正的法律规范冲突,应对上述要件逐一进行审查。首先,《济南市城市绿化条例》第54条规定:“违反本条例第三十三条规定,擅自占用城市绿地的,由城市管理行政执法部门按易地补建绿地代建费的三倍以上五倍以下处以罚款。”《山东省城市绿化管理办法》第32条规定:“未经批准,擅自占用城市绿化用地的,由城市绿化行政主管部门责令限期退还、恢复原状,并可处1万元以上10万元以下的罚款;造成损失的,应当承担赔偿责任。”两法条均是对“擅自占用城市绿地行为”应承担的法律责任的规定,符合法律规范冲突的形式要件。其次,两法条设定的罚款计算方式或数额不违反《行政处罚法》关于地方性法规、省政府规章行政处罚设定权限的规定,并且,03271号行政处罚决定作出时,两法均有效,符合法律规范冲突的前提要件。再次,豪仕公司占用绿地的行为发生于济南市区,在两法空间效力覆盖范围之内,两法均可适用于待决事实,符合法律规范冲突的形式要件。最后,两法条对于“擅自占用城市绿地”行为罚款的计算方式不同,前者系以补建绿地代建费的三至五倍计取罚款数额,罚款数额未作上限限定;后者规定在1-10万元之间作出处罚,罚款上限为10万元。槐荫执法局依照前者作出高达1248015元的罚款,但若依照后者作出处罚,罚款数额至多为10万元,适用两法条的法律效果不一致且无法进行调和,符合法律规范冲突的实质要件。经四个构成要件逐一比对,可以确认本案形成真正的法律规范冲突。

不同法律规范的法效果不同且彼此相互排斥,那么一般而言只有其中之一可以适用,否则就会在逻辑上产生悖论。[6]因为,正如两个彼此矛盾的命题中只有一个是真的,另一个必然是假的,两个彼此冲突的规范也只有一个是有效的,而另一个必然是无效的。[7]因此,当法律规范冲突出现时,在行政机关作出行政行为或人民法院作出裁判之前,必须解决何者有效、何者无效的问题,否则,执“法”与司“法”均将陷入无“法”可依的困境。质言之,《济南市城市绿化条例》第54条与《山东省城市绿化管理办法》第32条其一应被认定有效,另一个则应被认定无效。被认定有效的,将会作为执法或者司法的依据。当然,还有一种极为特殊的情况是,两者相互废止、均被认定无效。本案有一个较为隐蔽的问题需在此申明:槐荫执法局在进行行政处罚的过程中、豪仕公司在听证及诉讼过程中,均未提及《山东省城市绿化管理办法》第32条规定的适用问题,也就是说,法律规范冲突的选择适用问题并非当事人争议事项,那么法官是否也可以对此予以回避?答案是否定的。因为,法院对行政行为的合法性进行审查,应当遵循主动审查原则和全面审查原则,对行政行为适用法律是否正确、程序是否合法进行审查。行政行为适用法律是否正确,必然涉及所适用法律的效力问题,法律规范冲突的后果将导致相互冲突的法律规范之一被认定无效,那么主动审查法律规范冲突问题便成为行政审判工作的应有之义。

三、法律规范冲突的选择适用规则

如前所述,法律规范冲突时,如果适用不同的法律规范会产生不同的法效果,就“必须探究这两种法效果是否应并行适用,或此一法效果会排除另一法效果的适用,假使法效果间相互棑斥,那么只有其中之一得以适用。”[8]选择其一适用是运用法理推导出的方案,但如何选择应当适用的法律规范却并非易事,因为我们“往往无法很清楚地确定,在两个互不兼容的法条中何者应该得到贯彻。”[9]依照《立法法》规定,有三种法律规范冲突选择规则可供化解冲突使用。一是上位法优于下位法规则,即对发生冲突的法律规范进行效力位阶高低排序,优先适用效力位阶高的法律;二是新法优于旧法规则,即如果发生法律冲突的两法系由同一机关制定,则优先适用新法;三是特别法优于一般法规则,即如果发生冲突的两法效力位阶相同,但其中之一在时间、空间、对象或者事项上具有特殊性,则优先适用该特别法。在此三种法律规范冲突选择规则中,“上位法优先规则是绝对并且单向制约其他两种规则,其他两种规则对上位法优先规则不能进行反制约。”[10]简言之,上位法优先规则在三种规则中应优先适用,只有上位

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