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【期刊名称】 《当代法学》
重大行政决策行为的性质与认定
【作者】 尹奎杰王箭
【作者单位】 东北师范大学{教授,博士生导师}东北师范大学{讲师}
【分类】 行政法学
【中文关键词】 行政决策;重大行政决策;决策主体;行政决定
【期刊年份】 2016年【期号】 1
【页码】 70
【摘要】

明确重大行政行为的性质与认定是全面推进依法行政的关键环节,关系到法治政府建设的成败。建立重大决策终身责任追究制度及其责任倒查机制,是党的十八届四中全会作出的重大决定,也是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的重要内容。国家和地方政府加强重大行政决策法治建设的关键在于,要正确认识重大行政决策行为的基本内涵和法律性质,把握“重大”的认定标准,从定性和定量两个视角结合起来认定重大行政决策行为的构成要件。

【全文】法宝引证码CLI.A.1211497    
  
  党的十八届四中全会决定提出:“健全依法决策机制”,“建立重大决策终身责任追究制度及其责任倒查机制”。“从中国共产党法治思维的演变历程可以看出,十八届四中全会《决定》的重要意义不仅是中央全会首次以法治为会议主题,并且全面系统地提出法治国家建设的目标与任务”,[1]规范重大行政决策,也必然是其中一部分。从学理层面来看,对重大行政决策行为的性质与认定进行剖析,并准确定位重大行政决策行为的法律意涵及其学理规范显得尤为重要。事实上,自2004年以来,国家就十分重视加强依法行政推进法治政府的建设,相继制定和出台了大量有关“重大行政决策程序”的法律性文件。例如:2004年国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》);2008年出台《加强市县政府依法行政的决定》(以下简称《决定》),将“依法决策”规定为行政决策的根本要求;2010年颁行《关于加强法治政府建设意见》(以下简称《意见》),将完善行政决策的目标确定为“推进行政决策法治化”,不但顺应了法治政府建设的需要,也是对依法决策目标进一步的提升与深化。此外,国家“十二五”规划纲要,也把建立健全科学民主的行政决策机制作为政府自身建设和管理体制改革的主要目标之一。与此相应,各级地方政府也围绕依法决策问题,制定了相应的规范性文件,并呈现持续和高涨的热情。[2]目前,全国288个地级市中,近1/3的市制定了专门的行政决策规范性文件。[3]据资料显示,七成以上市县政府出台了相应的规定,以此来规范行政决策行为。[4]不难看出,各级地方行政机关都在结合本地区具体情况落实国务院、省政府的规定,研究制定规范性文件,为行政主体的行政决策提供法律依据。然而,在实现行政决策法治化和重大决策终身责任追究机制及其责任倒查机制的过程中,一个首要问题就是明确重大行政决策的行为性质及其构成要件。
  一、重大行政决策行为的理论反思
  当前,尽管国务院文件和诸多地方政府规章对“重大行政决策行为”进行了列举式规定,但对于“重大行政决策”行为本身,却未作出明确的法律界定或者立法解释。特别是对于何为“重大”行政决策行为,理论界目前尚无定论。在相关文献中,有的学者认为,重大行政决策是需要进行专家咨询论证的重大事项;有的学者则认为,重大行政决策是涉及全局性、战略性、政策性的政府决策;也有学者认为,重大行政决策是关系基础性、战略性、全局性需由政府决策的重大事项;还有学者认为,重大行政决策必须是具有行政性、从属性、时空动态性、宏观性、基础性和全局性的行政决策。但总体来看,“我国对决策是否‘重大’的界定仅有定性分析,没有定量指标,重大与否完全取决于决策者的主观判断。”[5]
  应当说,“行政决策”行为传统上是政治学、管理学的研究对象,法学界对其关注很少。原因在于,“在行政法领域,‘行政决策’的概念不是一个法律概念,甚至在现行诸多行政法教材中都没有明确这个用语,即使行政决策是行政主体重要的行政事项,但它在行政法领域一直没有得到应有的理论重视,而事实上是一种被我国传统行政法理论所遮蔽和克减的概念。”[6]在20世纪90年代,我国行政法学界开始关注和研究行政决策的法律问题,例如,应松年、罗豪才、季卫东、姜明安等学者主要从依法行政的宏观原则角度,谈论行政程序的基本原则;王锡锌、李迎春、杨海坤等学者则在近年研究中撰文论及行政决策的合法性问题。这些研究使得行政决策问题成为行政法学关注的议题之一。[7]值得注意的是,周叶中教授在《论重大行政决策问责机制的构建》一文指出:“行政决策问责机制实现统一化、专门化和程序化,形成相对独立的程序体系与科学、合理、完善、有效的问责机制,健全依法决策机制,最终有力推动法治政府建设。”[8]这一研究使得对“重大行政决策”问题的探讨深入到其构成要件、认定标准和问责的层面,但对其有哪些具体构成要件或者构成标准,学者们探讨的并不多,也不够深入。学界的共识是:应当把重大行政决策行为的讨论范围限定于涉及特定行政区域内、关系公众切身利益、重大公共利益、经济社会发展等重大事项。
  由于地方立法常把“重大行政决策行为”进行列举式规定,这有可能反向限制了我国行政法学理论对“重大行政决策行为”理论内涵和认定标准的进一步阐释,特别是缺乏对决策是否“重大”的界定,目前的理论研究也只有对其定性的分析,没有定量指标,重大与否完全取决于决策者的主观判断,结果导致“重大行政决策”的泛化解释、错误界定和脱法现象。
  目前,地方立法主要以“省级规章”的形式来规制重大行政决策行为,并非以地方性法规的形式来明确重大行政决策行为的法律地位和法律效力,其立法层级较低、法律位阶不够。特别是对相关行为的基本内容的规定各地标准不一,从已颁布的相关规定来看,有的地方把政府立法类事项归入重大行政决策行为事项;有的地方把政府工作报告列入重大行政决策行为的范畴;有的地方把资源开发与环境保护列为重大行政决策行为的事项范围,突出其对生态环境的关注;有的地方则把应急管理类事项列为重大行政决策范围,等等。据笔者对10个省(市)重大决策事项的统计分析,尽管这些地方在决策事项上都把“规划和计划类事项”、“财政与国有资产事项”、“区域发展经济社会与公共服务类事项”作为本地方政府“重大行政决策事项”来对待,但其划定的具体范围则各有不同。究其原因,主要是因为立法者并未形成对“重大”一词的统一理解。实际上,何为“重大”问题,的确会因时、因地、因人而形成不同认知,其在一定程度上呈现出内涵的动态性或者不确定性,因此,其判定标准是不容易确定的。政府部门的自我判断和自我约束机制虽能发挥一定作用,但如果立法不能提供清晰的概念界定,就无法明确划定政府部门的权力界限,容易造成政府自由裁量权的失控和滥用。正如崔卓兰教授所言:“行政自制是对传统行政法治理论的继承、发展和创新。立法、司法对行政的外部控制不可或缺,但亦存在先天的制度性局限。”[9]因此,对“重大行政决策”的法律界定,是行政法学理上的一个重要问题。
  二、重大行政决策行为的概念界定与行为认定

北大法宝


  对重大行政决策行为的理解,不但要从理论上澄清其与一般决策行为和行政决定在性质上的区别,还要进一步厘清其内在基本内涵,把握该行为的构成要件,这样才能更好地明确这一行为在法律上的地位和意义。
  (一)重大行政决策行为的概念界定
  正如美国行政学家西蒙所言:“无决策,即无行政。”[10]行政决策是行政权运行的最基本、最重要的方式之一。如前所述,重大行政决策之“重大”,在法学上属于“不确定性法律概念”,会依据时空与主体的不同而产生差异化理解。不同时期、不同地方、不同层级和不同职能的政府,对“重大”的定义与范围划定也会存在巨大差别。而采用不同的视角和方法给“重大行政决策”下定义,就会形成对于此概念的不同理论把握。
  一是逻辑学视角。逻辑学常常运用“属概念+种差”的方式对概念进行表述和定义。重大行政决策的属概念是“行政决策”,种差是“重大”。在逻辑学上,对“重大行政决策”行为的定义,要在明确“行政决策”行为定义的基础上,凸显出“重大”的标准和依据。“行政决策是行政主体为了国家和社会公共利益对未来可能发生的行政事项按照一定的程序和方法而做出的决定。”[11]从其属概念上来说,重大行政决策行为与一般的行政决策行为一样,都是为了实现某一社会公共目标而以法律的形式做出的政府决策活动。从种差的角度来说,所谓“重大”,就要在“行政决策”行为中,区分出哪些是“重大行政决策”行为。例如,可以认定对涉及经济与社会发展全局性,专业性、广泛性、影响深远的行政决策行为定义为“重大行政决策”行为;可以认定与国家利益、社会公共利益以及涉及不特定多数人利益的行政决策行为定义为“重大行政决策”行为;可以认定城乡规划的编制与修改、征地拆迁补偿标准的制定、年度经济发展计划的行政决策行为定义为“重大行政决策”行为。
  二是科学主义视角。科学主义视角主要是运用经验主义和归纳方法对概念进行表达。从经验主义角度出发,可对重大行政行为的性质做出如下归纳:第一,重大行政决策行为是对一定行政区域内经济与社会发展产生综合性、宏观性深远影响的行政行为,如编制国民经济发展规划、做出财政预算安排、制定城乡规划、制定土地和自然资源利用规划、制定生态环境保护规划、制定宏观调控政策与行政管理体制改革方案、制定劳动就业与社会保障方案等,此类事项要求政府决策者必须通盘考虑本地区之经济与社会实际,科学规划、合理决策。这体现“重大行政决策”行为的“重要性”。第二,重大行政决策中的某些事项,是对经济与社会发展的规划、对价格的调整或对资源的配置,这些决策的效果往往与国家的宏观经济政策、产业政策紧密关联,其决策效果要随着相关国家宏观决策效果的显现而显现。重大行政决策的执行与落实一般周期较长,其决策效果亦呈现过程性,需要经一定的时间才会显现出来。这体现“重大行政决策”行为的“长效性”。第三,重大行政决策行为影响地域范围广泛,影响行业领域广泛,关涉群体范围广泛,涉及本地区绝大多数人的切身利益或是社会公共利益与国家利益。这体现“重大行政决策”行为的“广泛性”。
  三是社会学视角。社会学视角主要强调以描述性的方法对概念进行近于科学的定义。结合上文论述的逻辑学定义的分析和科学主义视角的分析,从描述的定义出发,可以将重大行政决策的范围限定在:行政立法类、规划和计划类、经济调节和公共服务会事务类、重大行政行为类、应急事项类、基层民主政治建设类等。第一,行政立法类。包括提出法律、地方性法规草案,制定行政法规、规章以及涉及对公共利益有重大影响的规范性文件等。第二,规划和计划类。包括编制国民经济和社会发展规划、年度计划,制定宏观调控和改革开放的重大政策措施、制定城乡规划、土地和自然资源利用规划、生态环境保护规划等。第三,经济调节和公共服务事务类。包括产业政策、区域布局的制定和调整,土地和交通管理、劳动就业、社会保障、文化卫生、科技教育等方面的重大措施。第四,重大行政行为类。包括决定国有资产处置、政府重大投资项目的重大事项、制定经济、行政管理体制改革的重大政策等。第五,应急事项类。包括突发事件应急预案、应急处置措施的采取。第六,基层民主政治建设类等。第七,其他涉及基础性、战略性、全局性的重大决策事项。
  四是宪法学视角。从宪法的基本功能,也就是保护公民权利、限制政府权力的视角出发。重大行政决策权本质上归人民享有,但人民并不直接行使此项权力,而是将其委托给政府,由政府及其相关部门负责执行,人民对政府行使此项权力的行为享有监督权和选择权,对重大行政决策的相关信息具有知情权,享有对行政决策部门及其负责人问责权。如重大政府投资、国企改革、资源开发与生态保护等方面的决策规划,直接关系的是国家利益;又如价格调整、社会治安、科教文卫等方面的决策规划,直接关系的是社会公共利益;再如人口计生、人才建设、就业政策等方面的决策规划,直接关系不特定多数人或群体的利益。从宪法学视角出发,有必要区分重大行政决策的双重主体,即人民作为决策的政治主体,政府作为决策的程序主体。基于人民主权原则,人民的委托和选择会引起政府决策者的更迭,进而影响决策结果。也就是说,重大行政决策权绝非政府独享的特权,人民才是决策的政治主体,政府是受委托的程序主体。重大行政决策的客体指向的是国家利益、社会公共利益、不特定多数人或组织群体的利益。可以说,任何一项重大行政决策,均指向上述三种客体利益之一或多种。所以,重大行政决策行为本身绝不能简单地归入内部行政行为之列,而是一种对人民有直接或间接之重大利益影响的行政活动,必须接受人民的参与、监督与问责。
  五是行政法视角。在行政法律上,行政决策可以分为一般行政决策和重大行政决策。因为法律具有稳定性,对重大行政决策行为的认定不能出现“一个地区、一个单位,换一届领导就有一套新安排、新人、新策划”[12]的情况。从法律的视角,有学者将重大行政决策行为纳入行政法规制范围内,重新梳理其行政法学理上的特征:“一是行政性。重大行政决策具有行政性,这是由决策行为是一种行政行为决定的,但行政法视角下的行政决策区别于管理学和行政学的行政决策概念。行政决策是享有决策权的行政主体做出的对相关人有法律上权利义务影响的行政行为。二是从属性。所谓从属性即重大行政决策从属于国家法律法规,一切行政权力的运用必须从属于法律,一切行政行为的实施都必须依据法律,无法律则无行政。这也是行政权作为国家公权力所具有的本质特性。决策权也不能例外,一切重大行政决策的做出都必须从属于法律,不得违反法律,更不得无法律授权而单方做出。三是时空动态性。因为‘重大’是一个不确定性概念,所以不同时期对于‘重大’的理解是不同的,不同地域因其对‘重大’的理解也不一样,这使得重大行政决策有时空性,总是呈动态状。”[13]重大行政决策行为是决策主体对重大事项行使行政管理的行政行为,对社会公众和利益相关人的权利义务存在重大影响。
  (二)重大行政决策行为的认定
  应当说,上述不同视域下对“重大行政决策”的概念均有其合理性,但也存在许多不周延之处。例如,重大与否的判断能否客观化?重大的构成要件是什么?我们认为,要从“重大”“质”和“量”两个方面来把握其构成要件,对其进行具体的定性分析与定量分析。
  1.“重大”要件的定性分析
  重大行政决策行为的“重大”,从定性上来说,要明确以下两个问题:
  一是要明确其到底属于内部行政行为,还是外部行政行为?国内有学者认为,重大行政决策之“重大”标准,应属于行政机关内部掌握的规范,这样在行政程序上行政决策行为是“既不受司法审查,法院也不予受理”的环节。“不能否认的是,相当多的行政决策属于外部行政行为,包括具体行政行为,这些行为当然可诉,但由于行政决策针对的是普泛性的、含义模糊的行政活动,对于‘重大’这一带有明显行政机关权力自我约束考量而产生的特殊情形,属于行政主体在内部组织管理过程中所做的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为,因此,应当明确将何谓‘重大’的判断归入内部行政行为,相关法规亦应当归入内部行政规范—通过内部行政程序进行约束的立法思路。”[14]事实上,行政决策不仅与内部行政行为有关,也有许多与外部行政行为有关,特别是与公民、法人、其他组织等相对人的重大权益紧密相关,与公共利益紧密相关,一概将其归入内部行政行为是不妥的。美国行政法学家舒伯特在其《行政决策中的“公共利益”》一书中认为,“在行政理性主义者眼里,公共利益存在于适当的决策程序的建构中,行政决策程序是一个价值中立的技术过程,公共利益存在于决策程序的理性之中,自觉地执行公共意志。”[15]因此,重大行政决策制定与执行的基本依据和终极目标就体现在“为了公共利益的需要”,很多公共利益本身就是行政行为的外部对象或者行为客体,不能理解为是单纯的内部行政关系。
  二是要明确重大行政决策行为涉及的“重大”,是何种意义上的?从定性意义上所指涉的“重大”,必定与决策主体所在的空间、时间、利益调整范围或者程度的“重大”,必定关涉“公共利益”的“重大”。对于前者,是强调重大行政决策的对象必定关涉本地方的全局性、综合性的事项;对于后者,是强调重大行政决策的实质内容必定与“公共利益”相关。当然,就后者而言,“公共利益”本身就是一个很不好确定的法学概念,其所体现出来的抽象性、动态性和宏观性,难以具体确定其中的“利益内容”和“受益对象”,因而在规范上对其何为“重大”的界定就更为困难。[16]对此,则可进一步衔接后续之定量分析,以弥补公益判断之困境。
  一般来说,实现公共利益是现代政府的重要目标,而制定和实施关涉公共利益的重大行政决策,则政府应当慎之又慎。如果在实体层面上确定“重大”之性质实属困难,那么在程序上完善对重大决策的规制则不失为一计良策。也就是说,凡是涉及公共利益的重大行政决策,都应当严格遵循一定的法律程序,在重大行政决策行为作出的过程中,政府应当充分尊重相对人的参与意见、充分调动相对人的积极性和创造性,努力实现重大行政决策的程序公开性、公正性和正当性,使重大行政决策行为在程序上实现公开透

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