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【期刊名称】 《科技与法律》
论风险导向型决策和我国环境治理
【英文标题】 Risk-based Policy-making and China's Environmental Governance
【作者】 蒋一可【作者单位】 英国布里斯托大学{社会学硕士}
【分类】 环境保护法【中文关键词】 风险;风险导向型决策;环境治理;改革
【英文关键词】 Risk; Risk-based Policy-making; Environmental Governance; Reforms
【文章编码】 1003-9945(2016)01-0118-36【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 1
【页码】 118
【摘要】

“风险治理”与“风险导向型决策”是自20世纪90年代初在许多西方国家逐渐盛行的社会治理理念。在处理诸如“过度监管”“条文主义”“决策非理性化”等社会治理问题上,风险导向型的决策机制表现为一种更为科学化与理性化的政策制定与评估手段,因此将其融入我国现行环境治理体系,对提升我国当前环境治理水平具有促进作用,即从风险管控的角度来改善我国的环境决策。而在改革方向上,我国未来风险导向型环境治理体系的建立应主要围绕三大方面:立法规制的完备化、决策机制的合理化以及公众参与的扩大化。

【英文摘要】

‘risk management’as well as‘risk-based policy-making’ is an emerging concept within the domain of social governance, which has become increasingly predominant in many Western countries. In responding to governmental issues such as over-regulation, legalism and policy-making irrationality, the mechanisms of risk-based policy-making have preformed as a more efficient and rational tool to formulate and evaluate social policies.Grounded in such a context, this paper has explored the likelihood of introducing the idea of risk-based policy-making to China’s current environmental management system. Its main thesis contends that this sort of toolkit provided by risk-based policy-making may have much potential in improving China’s existing environmental governance, that is, promoting China’s environmental policies in terms of relevant risk management and prevention. In order to take an in-depth research on how risk-based policy-making is being applied in Western societies, this paper has specialised in two risk-based regulatory cases about the UK’s land contamination regulation and the Germany’s flood management. Moreover, this paper has concluded that China’s prospective risk-oriented reforms could be undertaken in respect of the completion of environmental legislation, the rationalization of policy-making mechanism and the enlargement of public participation.

【全文】法宝引证码CLI.A.1211480    
  目次
  一、引言 120
  二、风险导向型决策与环境风险治理 120
  (一)风险导向型决策机制的历史渊源 120
  (二)风险导向型决策机制的概念及其实际运作模式 122
  (三)对风险导向型决策机制的综合评定 124
  三、从两则案例谈风险导向型决策机制的具体运作 127
  (一)英国风险导向型污染土地管理 127
  (二)德国风险导向型洪水治理 132
  (三)相关借鉴与启示 136
  四、我国当前环境治理体系之分析 137
  (一)我国环境保护的历史沿革 137
  (二)当前环境治理体系的主要缺陷 139
  (三)加强与改善环境治理体系的几点思考 141
  五、建立中国式风险导向型环境治理体系 143
  (一)立法规制的完备化 143
  (二)决策机制的合理化 146
  (三)公众参与的扩大化 148
  六、结语 150
  一、引言
  自20世纪70年代末改革开放以来的三十多年间,我国经济社会发展取得了举世瞩目的辉煌成就,而今已跻身为世界第二大经济体。然而,伴随着经济总量的快速增长与工业化进程的逐步深入,生态环境污染与退化问题作为经济发展的后遗症在我国日益突出,成为阻碍国家可持续发展的重要因素。虽然我国近年来不断出台新举措加大环保力度,但是治理手段的单一性以及对行政控制手段的过于依赖,降低了我国现代化环境治理的成效。换句话说,我国传统“命令与控制”式(Command and Control)[1]的环境治理模式似乎无法满足新形势下的环保需求。
  基于此,本文旨在探索将西方社会“风险导向型决策”这一新兴社会治理理念运用于我国当前环境治理体系中,使之与我国环保实践相结合,从而最终提升我国环境决策机制的科学化、理性化与效率化。在论证过程中,本文试图解决四方面问题:一是风险导向型决策机制是如何被定义与实际操作的、二是我国环境管理体制是如何历史性演变的、三是当前我国环境治理体系呈现出哪些主要缺陷、四是引入风险导向型决策机制及相关策略会对当前治理体系起到哪些改善作用。最后,本文亦会结合相关案例分析,尝试从完善立法、决策机制以及公众参与等三个方面提出建设中国式风险导向型环境治理体系的改革方向。
  二、风险导向型决策与环境风险治理
  (一)风险导向型决策机制的历史渊源
  “风险导向型”社会治理理念的兴起源自于20世纪80、90年代间爆发于西方资本主义社会的一场社会治理危机。这场危机催生了许多西方国家在社会治理体系上的“去规制化”浪潮,并使得“过度监管”“条文主义”“治理成本过度化”等传统社会治理问题得到空前关注。[2]作为结果,西方国家的社会管理者在当时不得不承受着巨大的政治压力,其社会治理政策被普遍贴上“非理性化”与“非效率化”的标签,更被视为抑制社会自由与产业活力的“负担行业”(Burdening Industry)。[3]在这种宏观背景下,以预估并管控社会和政策风险为核心策略的风险导向型决策机制应运而生,并在许多西方国家逐渐得以推广。与传统社会管理注重法律规制和行政控制相比,风险导向型决策机制不仅更加注重政策制定中的资源分配、优先级设置以及经济合理性等问题,还给予了被管理者以较大自由来实行自我风险治理。因此,其表现为一种更加市场化与自由化的社会治理模式,从而迎合了当时西方社会治理体系中的“去规制化”浪潮与“新自由主义”政治倾向。
  以英国为例,该国1994年颁布的《去规制和外包法案》[4](Deregulation andContracting Out Act 1994)及同年成立的“去规制化任务办公室”(DeregulationTask Office)标志着其社会治理体系“去规制化”进程的高潮。5随着风险治理愈来愈成为英国社会政策制定中的核心理念,英国大多数中央政府部门以及国家审计署(National Audit Office)、特别管理工作组(Better Regulation Task Force)等非政府机构均在各自主管领域倡导风险导向型的决策理念。尤其在商业管理领域,以1992年发布的《卡德伯利报告》(Cadbury Report 1992)、1999年发布的《特恩布尔报告》(Turnbull Report 1999)与2005年发布的《汉普顿报告》(Hampton Review 2005)为典型的一系列英国政府咨询报告,其明确提出了应以风险作为政策研究对象来推行企业管理。在2000年,英国金融服务管理局(Financial Services Authority)更特别宣布将逐步采取风险导向型的治理手段对金融部门进行监督与审查。[6]而在环保领域,英国环境局(Environment Agency)同样将风险导向型决策列为其现代化环境治理体系的改革方向,即通过对环境风险进行量化评估来制定相应的环境治理政策。
  简而言之,在20世纪80、90年代,以英国为代表的西方发达国家的政治大环境孕育了风险导向型社会治理理念,并使其逐渐壮大。风险导向型决策虽不能称之为社会治理思想上的一次彻底变革,但其创造性地将风险管控这一概念与社会治理相结合,以规避、降低各类风险来研究和制定相应的治理政策,为当代社会治理开辟了一条新路。在诸如人体健康、食品安全、社会保障、环境保护等风险突出领域,风险导向型的决策机制在西方社会愈发得 到政策制定者的青睐,并逐渐盛行。会让它误以为那是爱情
  (二)风险导向型决策机制的概念及其实际运作模式
  在准确定义风险导向型决策(Risk-Based Policy-Making)这一概念之前,有必要理解风险(Risk)这一核心词在其中的含义。传统意义上,风险的概念经常被单一性诠释,即从强调危害结果的角度上说,风险一般指代不幸事件所带来的损害及其影响程度;又或者从强调不确定性的角度上说,风险又通常被界定为不幸事件发生的可能性。然而在风险导向型决策中,风险则无时无刻不被赋予了“危害+概率”的双重含义,即其应当被理解为“事件不确定性与危害结果之结合”。[7]在此基础上,风险导向型决策可被简要概括为一种以风险因素(包括危害因素与概率因素)为主要参考标准的政策制定理念,其本质在于通过量化、分析和比较风险因素来制定并实施相应的治理政策,以此来达到预防、减弱甚至消除风险的社会治理目的。
  风险量化的概念在西方社会决策领域的一个典型应用即为“国民风险登记表”(National Risk Registers)。“国民风险登记表”以矩阵表格化的形式罗列出一系列被量化的社会风险及其相关风险因素,其精确计算了所列风险在以全体社会人口为单位考虑前提下的风险因素值,进而给社会决策者提供了一种分析比较各类社会风险的工具及相应的决策参考标准(见图1)。
  因为风险导向型决策机制涉及对目标事件的风险因素进行数学化的运算分析,所以在实践中,决策程序的运行往往建立在对相关风险因素进行统计量化之上。从这层意义上来讲,风险导向型决策机制与传统决策机制表现出根本性的不同,前者可被视为一种科学定量化的决策手段。此外,同样因决策程序本身高度量化的特点,与传统决策机制依赖论证会、咨询会、听证会等离散性程序不同,风险导向型决策机制在操作程序上亦呈现出高度连贯性与严密性的特点。
  放眼西方社会,风险导向型决策及其相关理论工具已被广泛实践于各类社会风险的评估与管控。在环保领域,以研究与治理各种环境风险为核心的风险导向型环境决策机制已在不同国家衍生为颇有成效却又各不相同的实践运作模式。但一般意义上的决策机制仍主要由三部分构成:风险聚焦(对目标风险进行识别与分类)、风险评估(对危害因素与概率因素进行量化分析)、风险治理(基于评估结果采取相应措施管控目标风险)。曾有西方学者进一步归纳了风险导向型决策机制的运行流程,在其理论体系中,生态环境风险的产生从根本上源自于人类活动或自然灾害中的不确定性因素。[8]风险导向型环境治理最显著的特性在于“将风险所蕴含的不确定性因素明确化和定量化”。[9]因此,风险导向型决策机制可视为一个科学化的政策筛选过程,在实际运作上依托于一连串相互关联的操作程序:
  (1)决策者(社会管理者)首先制定清晰、直接且符合实际情况的环境治理目标。在实践中此步骤可以借助初步风险分析(Preliminary Risk Analysis)来完成;
  (2)决策者基于治理目标制定一系列治理措施,即在考虑到实际资源的基础上穷尽所有可行治理手段以期达到治理目的;
  (3)在环境风险评估阶段,一方面决策者可通过设定数字参数来描述目标风险的危害因素,即其可预见或正在造成的环境危害程度的高低;另一方面,决策者可借助贝叶斯推理(Bayesian Inference)[10]等数学工具,并结合相关统计数据、先验信息等来计算目标风险的概率因素,即计算其发生的数学可能性。综合两方面的结果,决策者可最终量化目标风险,决定并判断目标风险的可接受程度;
  (4)基于风险评估结果,决策者可进一步建立数学模型(如决策树形图)来对(2)步骤中所有可行的环境治理措施进行比较分析(Comparative Analysis);
  (5)最后,所有治理措施被综合排序以确定最优环境风险治理政策。决策者因而可在实现治理目标的前提下据此优化资源分配,以期最优治理成效。
  (三)对风险导向型决策机制的综合评定
  风险导向型决策虽作为社会治理理念上一次前所未有的突破与创新,但其理论体系自诞生之日起便不断遭遇挑战。目前,西方学界对于风险导向型决策机制的争议主要聚焦在三个方面。
  首先,许多学者质疑“风险量化”这一风险导向型的理论前提与核心思想,其争议点在于风险评估中目标风险因素是否可以通过数学手段达到绝对定量化与科学化。而基于此分歧,西方学界对于社会风险本质的理解又可划分为实在论(Realist)与社会构建论(Social Constructionist)这两种针锋相对的理论观点。持实在论观点的学者认为风险是现实存在的,不随外界的感知而变化,风险的客观存在性决定了其可以并且应当被现有科学工具精确化分析与评估。[11]与此相反,社会构建主义者多对风险的客观存在性持否定立场,其主张风险的存在源自于外界的主观认知,风险产生的过程即是一个社会认知构建的过程,而不确定性为风险的根本属性。[12]然而,值得一提的是,社会构建理论并没有否定对风险进行科学化测量的可能性,其与实在主义理论的最大分歧在于其主张风险导向型决策机制在本质上不可能做到完全的客观化、科学化与定量化,因而在实际操作程序中,来自于普通民众的主观的风险感受与风险认知亦是决策者不可忽视的重要决策考量因素。
  其次,风险导向型决策机制面临的第二大挑战在于应用的局限性,即无法在各类社会管理部门广泛推行风险导向的治理手段。在实际运作中,因为决策流程高度精密化与科学化的特点,风险导向型治理模式的实施对跨部门合作与跨领域知识交流的需求量巨大。现实中,决策者往往需要投入大量人力、物力以及时间来维持整个决策流程的正常运转。因此,风险导向型决策机制稍显苛刻的实施条件与对专业知识的巨大需求限制了其广泛适用性,从而使其局限于某些特定的社会管理部门而无法大范围推广。此为风险导向型社会治理模式发展所遭遇的第二大挑战。
  最后,与传统决策机制相比,风险导向型决策机制同样没能很好解决决策程序中公众参与的问题,此亦常常为学者所诟病。在现代社会治理中,设立公众及民间组织参与政府管理与决策程序的公众参与机制愈发彰显其重要性。一般来讲,政府治理政策的出台均直接或间接关系到特定集体的切身利益,如何在社会治理中保障利害关系人的合法权益,使其不被忽视乃至侵害成为政府决策者需要解决的一大难题。在此背景下,决策程序中公众参与的扩大化不仅使得官方治理政策能较好地兼顾普通公众利益,更能体现决策机制的民主化,顺应现代化治理体系的发展趋势。然而,风险导向型决策机制因为其自身高度科学化、严密化等特点,程序的推进往往单方面依靠政府专业人士以及相关专家学者,民间意见与官民信息交流较少被纳入决策考虑范围内,因而其实质仍呈现为一种非民主化的行政控制或专家主导模式。基于此,西方激进社会构建论主义者甚至倾向于将风险导向型决策机制定义为一种新型的“官僚化政策统治形式”,认为风险导向型的治理政策实质上仍然仅代表了官方意志,而没有参考民众意见。[13]
  然而,除去这些争议,风险导向型决策在社会治理理念上的进步意义依然是显而易见的。现代西方学界普遍将风险整体划分为两种类别:社会风险(Societal Risks)与政策风险(Policy Risks)。社会风险即为一般意义上的社会与环境危害的总称,具体可指代疾病、自然灾害、犯罪活动等可能对人体健康、公共安全、社会稳定、生态环境等客体造成不利影响的社会因素,是社会管理者的外部治理对象。与此相对应,政策风险即为社会治理政策本身所可能产生的风险,其具体表现为由不良政策的实施可能给决策机构名誉或威信所造成的负面影响,因而政策风险亦常常被称之为机构风险(Institutional Risks),此为社会管理者的内部治理对象。在实践中,风险导向型决策机制实质表现为一种以风险管控与风险预防为核心的双向型决策机制,依照两种风险类别的不同,其优势亦体现在两个方面。
  一方面,在处理社会风险的过程中,风险导向型决策者往往会从事大量风险计算来准确量化、评估目标风险的危害程度与可接受度,从而决定是否需要采取治理措施以及采取何等措施以达到最优治理效果。在此过程中,决策者通常会主动进行政策的成本收益分析(Cost-Benefit Analysis),并依据分析结果按比例分配有限的治理资源。因此,从预防与管控社会风险角度上看,风险导向型决策机制与传统政策制定方式相比表现为一种更加经济合理的决策手段,即决策者可以借助数学分析及其他科学工具在完成治理目标前提下尽可能地降低治理成本、提高治理成效,并相应提高政策的实施效率。
  另一方面,风险导向型决策机制亦可以作为一种理性化机制帮助决策者尽可能减少政策风险,提高其政策措施的合法性与合理性。初步的风险分析可以帮助决策者制定符合实际的治理目标,以防止政策失败或受限而无法达到预期目标的危险。在正式决策程序中,决策者制定切实可行的方案并依据风险评估对方案进行综合排序的过程,无形中亦是加强最终政策方案合理性的一个过程,即通过严密的科学计算与风险分析来为最终政策的出台披上绝对理性的外衣。其不仅有利于增加政策的受欢迎程度,还增强了政策制定机制的安全性与可靠性。最后,对政策风险的管控亦无形中为决策者的治理责任划明了边界范围。风险导向型决策者可以在风险分析的基础上预先评估政策实施成效,向公众提前说明政策措施潜在的局限性及其不可克服之因素,从而减轻因政策实施后可能的失效所造成的治理责任。
  综合以上评定可以看出,虽然风险导向型决策自创立之初便一直处于争论之中,然而其作为一种创新型社会治理理念的优势仍然不可忽视。本文认为,在排除争议的前提下,风险导向型决策机制对治理政策合法性、合理性、科学性、可靠性的提升,以及对社会治理机构本身治理能力的提高,依然会使其成为一种有着巨大潜力与活力的创新型社会治理模式。将其应用于我国当前环境领域,使其与我国环境治理体系相融合,将会很大程度上促进我国环保事业的发展。
  三、从两则案例谈风险导向型决策机制的具体运作
  风险导向型决策发源于20世纪80、90年代西方国家“去规制化”的社会治理浪潮。作为传统社会治理模式的替代品,风险导向型的政策制定与评估机制因其特有的优势已在众多西方国家内部得到推广,并逐渐盛行于包括环境保护在内的多个社会政策研究领域。由于不同国家的文化理念以及政府管理模式各不相同,风险导向型决策虽具有相对统一的理论基础与核心策略,但其在西方社会的实际运作中已表现出一定差异。本文特别选取了两个典型西方国家的风险导向型环境治理案例—英国风险导向型污染土地管理与德国风险导向型洪水治理,以此窥探风险导向型决策机制在两个国家各自的运作模式及相应技术手段的运用,进而分析和归纳两种运作模式之间的共性,并为后文探讨中国式风险导向型环境治理体系的相应改革措施作铺垫。
  (一)英国风险导向型污染土地管理
  与其他许多西方发达国家一样,英国的土地污染问题可视为该国工业化进程之产物,并直接来源于其日常工业活动和历史生产事故。[14]根据英国皇家化学学会环境、健康与安全委员会的数据统计,2014年全英土地污染监测点已高达200,000个,污染土地面积总和甚至超过了伦敦地区的总面积。[15]
  在英国国内,政府对污染土地的管理主要受两大机制所推动。一方面,英国法律明确规定了地方政府对其管辖范围内的潜在污染土地应当履行主动检查、确认的法定义务。若被检查土地一经被确认为对人类、动物、生态环境等受体可能或正在造成不可接受之危害,地方政府亦必须采取相应措施对其进行管理及修复。而在另一方面,污染土地管理同时是辖区内土地规划或建设项目实施前的必要考量因素之一。当土地所有人或开发商计划对已被潜在污染的土地进行项目规划建设时,对相关土地的调查与风险评估结果必须与建设规划申请一同交由政府机关审批,并以此作为获得开发许可的先决条件。
  具体来讲,首先在法律层面上,英国1990年《环境保护法案》(EnvironmentalProtection Act 1990)中的“Part 2A”[16]部分被普遍誉为英国污染土地管理中最重要的法律基础。在“Part 2A”框架下建立起来的污染土地管理体系为管理者提供了一系列具体明确的法定指导以及操作规范,且在内容上均以风险评估与管控作为核心指导思想。根据“Part 2A”的相关规定,地方行政机关作为法律主要执行者,应当积极采取风险导向型的策略来检查、确认与评估辖区内潜在的污染土地,并在必要时确保相关修复措施的顺利实施。同时,英国环境局(Environment Agency)作为污染土地管理的辅助方,应当为地方行政机关提供必要的技术指导与咨询意见。而对于一些需要采取特殊措施处理的污染土地如核污染土地、严重化学污染土地,则由英国环境局直接负责这类土地的调查与修复工作。
  而在对污染土地的法律界定上,“Part 2A”提供了明确的风险导向型的定义标准,[17]可简要概括为以下两点:
  (a)相关受体所正在遭受的土地污染危害或因土地污染而导致的水污染危害是重大且显而易见的;
  (b)虽没有现实迫切的危害,但发生危害事件的可能性被评定为极其之高的。
  只要满足以上任意两个条件之一,则目标土地应当被定义为污染土地,需要辖区内行政机关采取措施进行修复管理。在实践中,对目标土地符合性的判断往往由地方行政机关通过初步风险分析来评估目标土地污染风险的危害程度及其发生概率。而涉及具体处理程序,以“Part 2A”为核心的英国风险导向型管理模式由一整套连续的操作步骤所构成,即在通常意义上,英国管理实践中一个完整的风险导向型决策机制可划分为三个基本阶段:(1)桌面研究与信息收集阶段;(2)实地勘察与风险评估阶段;(3)风险控制与修复矫正阶段。
  在桌面研究与信息收集阶段,土地污染管理部门主要从事对目标土地历史工业活动信息的收集与资料分析等前置性工作,其操作过程大多借助计算机完成。在此期间,相关专业人员会综合运用风险模拟、情景分析以及历史事故记录统计分析等多种手段来对目标土地进行初步的风险分析,了解目标土地的大致情况并制定初步的管理措施与管理计划。在这个阶段,管理部门的核心工作之一在于预判并寻找目标土地是否存在完整的“污染源—媒介—受体”三角污染链。
  在英国地方政府的污染土地管理实践中,由污染源、污染媒介、污染受体三者所构成的完整污染链的存在与否,被普遍视为土地污染风险是否存在的前提条件。污染源指代的是那些暴露于土壤之中或寓于土表之下的,正在或可能给相关受体造成不良影响的危害性物质;相应的,污染受体则指代那些正在或可能承受危害的人类、动物以及生态环境等需要受保护的客体;污染媒介可被定义为污染源影响污染受体的现实路径或渠道。对于构建一个完整的土地污染链来说,三者缺一不可。在桌面研究与信息收集阶段内,管理者经常借助收集的数据资料来分析寻找污染链中的各个组成要素,以便判断目标土地上是否已经存有完整的污染链。而当有大量证据表明完整污染链的实际存在时,地方政府管理者则需要通过初步风险分析的方式来计算目标土地的风险因素,再结合“Part 2A”中对于污染土地的定义来分析土地污染风险的现实危害性或发生此种风险的可能性是否达到法定标准。换言之,只有当目标土地被确认为已形成完整污染链且其污染风险因素被初步评估为不可接受之程度时,相应管理决策机制才会继续推进至下一个阶段。
  在第二个阶段,地方政府会派遣相关专业人员对污染土地进行实地勘察与样本采集,并在此基础上全面、系统性地评估目标土地的污染风险,为最终制定管理修复措施的决策作铺垫。由于实地勘察和风险评估工作多涵盖跨领域的专业知识且涉及各种专业技能的综合运用,因而在英国实践中,此类工作大多由地方政府组织聘请科研人员、工程师以及环保咨询师等各领域专业人士协同完成。其中,实地勘察工作的主要目的在于为同阶段风险评估的展开尽可能多地搜集污染信息,使评估人员尽可能全面准确地了解到污染源的性质、种类以及成分,从而更好地完成其风险评估工作。因而在实践过程中,勘察人员会对目标土地的土壤、地下水甚至空气进行取样,然后运用化学试验分析等手段来确定污染源的相关属性。
  在正式的风险评估阶段,研究人员主要以土壤、地下水或空气的污染浓度作为量化指标来评估与判断目标土地污染风险的危害等级及其程度。现实中,对污染风险量化分析的过程包含风险因素估算(Risk Estimation)与风险因素评价(Risk Evaluation)两大方面,而对于阶段性的量化分析结果,研究人员则通常会借助“通用型定量风险评估”(Generic Quantitative Risk Assessment,以下简称“GQRA”)这一工具来对其进一步地衡量与评估。GQRA可被视为由英国环境局等英国权威环保机构发布的用于定量风险评估的数据库,其包含众多“通用型风险评估标准”(Generic Assessment Criteria,以下简称“GACs”)。此阶段内,当研究人员通过对实地勘察所收集的样本数据进行风险因素的计算与评估,并已经取得了有关污染土地风险的初步量化分析结果后,他们往往会将结果数据与相应的GACs进行对比,若两者之间显示出较明显的差别,研究人员紧接着便会对样本数据进行“详细型定量风险评估”(Detailed Quantitative RiskAssessment,以下简称“DQRA”),以判断结果数据是否符合“特殊型风险评估标准”(Site-Specific Assessment Criteria, SSACs)。实践中,DQRA这一步骤的完成经常涉及到对先前数据的重复采集与回溯性分析,如研究人员会从事额外的实地勘察工作以便收集更加丰富准确的污染数据,或者对所收集样本数据进行额外的试验分析评估等。实践中,英国环境、食品和农村事务部(Departmentfor Environment, Food & Rural Affairs)与英国环境局联合发布的“土壤指导限定值”(Soil Guideline Values,以下简称“SGVs”)为最具代表性的GACs之一。SGVs由基于计算机数据统计与数学分析所得出一系列的GACs所构成,其本质上代表那些“从长远角度上看,给人体健康带来危害风险的土壤化学污染物的限定值”,即当化学污染物的浓度高于此限定值时,目标土地污染的危害风险应当被认定为对人体健康而言是重大且不可接受的。需要特别说明的是,SGVs并不能充当一个普遍适用的风险评估标准,其适用条件为“普通人(不包括从事特殊职业人员)因长期性地暴露于土壤化学污染物的污染之下而遭受的健康风险”。[18]在实践操作中,与其它GACs一样,SGVs的主要作用在于提供了一系列便于管理者简化其风险量化评估程序的非强制性的指导规范。
  土地管理工作会推进至第三个阶段,即主要完成对目标土地的修复矫正从而控制乃至消除其污染风险。在实行修复矫正之前,地方行政机关通常会结合在第二阶段中的风险评估结果来对所有可行措施进行成本收益分析,以期决定最优的矫正措施。而一般来讲,所有矫正措施的目的均在于打破目标土地的污染链,即相关矫正工作可从三个层面上展开:管理者可以尝试从污染源头入手,清理或者摧毁已探测到的土地污染源,从而消除污染风险;当污染源不易清理时,管理者亦可以从改变污染受体的角度出发,来增加污染受体的风险可接受程度,比如将污染土地的功能规划由建设抗污染力弱的普通居民区改为建设抗污染能力强的工厂;最后,在必要的时候,管理者可以选择封锁污染媒介以掐断污染风险产生的现实路径,使得污染无法从污染源传达至相关受体。而在此阶段内,英国管理者在采取相应修复矫正措施后还会开展后续的确认核查程序(Verification Procedure),以期来确认核实修复矫正工作的实际成效,并随时采取其他必要措施。
  除了以上三个阶段所构成的污染土地管理整体性的框架外,在“Part 2A”法律框架下运作的英国风险导向型管理实践还引入了一种独一无二的“土地适用”管理原则(‘Suitable for Use’ Regulatory Principle)。该原则的核心思想在于,所有对污染土地的修复矫正措施都应立足于目标土地当前或未来的使用规划,并在此基础上降低目标土地污染风险的可接受程度,使之达到符合条件的水平。与其他风险治理原则相比,“土地适用”原则的最大特点在于其明确了对污染土地的风险治理应当考虑其实际需求或未来规划,而不求彻底清除风险或达成其他任何不切实际的治理目标。因此,该原则实际上增加了英国地方行政机构在土地管理工作中的灵活性,并无形中降低了污染土地的管理成本。
  (二)德国风险导向型洪水治理
  与英国的污染土地管理相类似,德国的洪水治理体系也可看作风险导向型环境治理实践之典型。德国是一个位于中欧的沿海国家,其境内存有莱茵河、易北河、奥得河、多瑙河等多个流域,而位于主要流域内的居民区、工业区、道路设施等都是在洪泛区上扩展而成,历史上受到强降雨、融雪等自然因素的影响,加之因人类活动而造成的流域内森林植被的不断减少,相关地域饱受洪水侵袭的困扰。[19]然而与其他许多欧洲国家一样,自20世纪90年代以来,德国的洪水治理措施开始发生系统性的转变,即从纯粹技术层面上来防御洪水逐渐发展为以风险为导向的洪水预警和土地管理机制。德国洪水治理政策转型的背后有多方面的原因:一是20世纪90年代间德国洪灾多发,给经济社会发展与公民人身安全带来了巨大威胁,在客观上迫使决策者积极思考更加行之有效的洪水治理政策;二是欧盟颁布的洪水风险治理指令从根本上促使德国决策者基于传统治理手段探索如何运用新兴手段治理洪水灾害。[20]
  德国洪水治理体系向风险导向型的过渡首先可反映在其国内立法改革上。最典型的例子,即德国《联邦水法案》(Federal Water Act)分别于1996年与2009年所作的重大修订,以及2005年《联邦洪水控制法案》(Federal Flood ControlAct)的颁布,其在内容上均特别引入了诸多风险导向型的法条规定。[21]德国立法者通过对原有法律法规的修改,旨在建立一个风险导向型的法制框架,以期鼓励行政决策者逐步采用风险导向型的洪水治理手段。
  而从整体的角度进行分析,德国风险导向型洪水治理可划分为两大体系:风险导向型洪水防御机制与风险导向型土地使用规划机制。在实践中,两种治理体系之间并不是相互独立的,而是彼此配套运行、相辅相成,共同构成完整的洪水治理决策机制。
  在洪水防御上,德国目前的风险导向型洪水防御体系来源于其传统的防御措施。在社会治理改革之前相当长的一段时间之内,德国与绝大多数欧洲国家一样,主要依靠修建牢固的水坝、河堤等工程设施来抵御洪水。然而,这种单纯依靠防御建筑的被动型人工治理手段在历史上暴露出不少弊端,在特大型洪水面前,防御设施往往无法充当足够的安全屏障,[22]而且盲目修建堤坝亦无法充分利用河流的自然蓄水功能,建筑本身也不可避免地影响到了当地的生态环境,造成了环境污染。因此,为了提升洪水防御体系的科学性与主动性,德国联邦政府创造性地引入了一种风险导向型的洪水治理决策工具—HQ参考标准(HQ Reference Standards),并在各州相继推广。HQ参考标准作为一种以洪水风险为导向而制定的防御标准,其本质上强调通过科学计算得出特定区域遭遇洪水风险的概率因素,并同时刻意忽视风险的危害因素,以期为德国公民制定一种可涵盖所有危害等级洪水的安全防御标准。在德国实践中,HQ100标准是最常用的一套参考标准,其具体指代在100年期间内所统计的洪水灾害在某一特定区域的潜在发生次数,其中HQ100的含义即为该地区可能每100年便会遭遇一次洪水灾害。
  在有关洪水防御的决策程序中,HQ100经常被德国决策者视为一个标准参考值,并以此来衡量不同区域洪水灾害的风险级别。当一个特定区域内的洪水灾害被统计分析所得出的HQ指数高于这个标准值时,例如HQ300,则说明在概率意义上该区域每100年内可能会更加频繁地遭受洪水的袭击,即每100年达到3次。作为结果,该区域便会被洪水警报系统特别标记为“易淹没”区域(Inundation-Prone Area),决策者因而会在该区域内修筑更加安全可靠的防御设施并执行更加严格的土地开发许可授予制度。通过对境内区域在HQ参考标准的框架内进行洪水风险的标记与排序,决策者可以依据各治理区域内风险概率值的高低实行更加效率化与主动化的洪水防御政策,达到因地制宜的效果。
  如果对德国的HQ洪水治理体系进行更加深入的分析,可以看到该参考标准不仅在政策维度上充当了决策者的政策制定工具,更在促进风险治理这一理念与德国法律体系相融合的过程中扮演了关键的角色。德国是一个传统的大陆法系国家,其注重通过制定法律规范对政府的行政行为予以指导与约束,而行政机关的社会治理政策亦需经受司法机关的司法监督审查以确保其合法、合理性。[23]风险导向型决策虽提出了风险量化的核心概念,但实际决策程序中难免会遭遇各种不确定性因素从而导致治理政策的失效,因而赋予风险导向型决策这一新兴治理理念以合理的法律逻辑,使之可以作为确定性的行政指导思想,一直以来是德国立法者与行政决策者需要共同解决的问题。HQ治理体系作为一种经过严密科学计算与统计分析所最终形成的决策工具,能够将风险导向型决策机制这一看似模糊的治理手段上升为合理的法律规定,从而以联邦法律的形式在各州地方行政机关内部广泛推广。[24]
  与洪水防御体系相对应,德国风险导向型洪水治理的另一基础策略—风险导向型土地规划,实质上可视为以HQ参考体系为框架建立起的土地开发管理机制。现实中,土地规划措施通常作为洪水防御机制的辅助手段,即决策者采用技术风险评估与风险因素计算等措施来确定各管辖区域的风险等级,并进而分类施策,当一个特定管辖区域被判定为“易淹没”区域时,德国联邦政府会在此区域内推行安全系数更高的洪水防御政策,并同时为该区域的防洪建设提供更多的财政拨款。因此,从洪水防御的层面上看,德国现行的风险导向型土地规划机制有完善其境内的洪水防御体系的重要作用。
  在实践中,该治理机制的主要作用原理为决策者在参照洪水风险图(FloodRisk Map)[25]的基础上对各管辖区域土地开发利用予以一定的管制,依据各区域所标识的不同风险等级对区域内土地的人工开发进行不同程度地限制,使其在遭遇洪灾时的生命财产损失能降到最低,达到一种近乎防范于未然的效果。在实际操作中,对管辖区域的土地开发需要符合其洪水风险因素的评估和计算结果,即开发计划应与其风险等级相匹配,因而在HQ参考标准中被评估为更容易遭遇洪灾或更易于淹没的区域,在人类居住与商业开发两大方面的项目建设规划将会被严格加以限制,政府通过建立项目开发准入制度、许可证授予制度,以及设立商业或生活禁区等措施来最大程度上降低因洪灾而可能造成的物理和经济损失;而在另一方面,那些被评定为低风险等级的区域则会由政府出台政策引导或鼓励其经济发展,以此来防止潜在的过度监管问题,达到一种政策平衡。
  最后,德国的风险导向型洪水治理体系在整体的权力构建与资源分配上亦显示出了其独特性,而这与德国的政治文化传统是分不开的。正如前文所述,德国行政机关在制定社会治理决策时,其行政行为受到法律调整和制约的效果尤其突出,但与我国不同的是,德国联邦制的政治体制决定了其国内权力体系的“分权化”特点,实践中容易造成政策零碎化的现象。然而在德国风险导向型洪水治理实践中,联邦政府与地方政府在政策制定与执行上一直保持着微妙的平衡。虽然联邦一级与州一级的行政机关都拥有制定并推行相关治理政策措施的权力,但在实践中决策程序往往由不同政府部门之间通过协商来共同推进,从而避免了联邦与地方决策权力冲突的情况;此外,德国法律赋予联邦机关与相应地方机关均享有对对方洪水治理政策的否决权,因而无形中促成了联邦与地方在洪水治理决策上的分工协作,使德国的风险导向型洪水治理机制在各级政府机关中取得了相对统一。[26]
  综合以上内容可以看到,德国的风险导向型洪水治理以其独一无二的HQ风险评估参考标准为中心,以风险导向型的洪水防御与土地使用规划为两大核心手段,并在立法层面上出台或修订相关法律法规使得风险导向型决策理念逐渐融入德国的法律体系中,成为行政机关在风险治理框架内依法行政之保障。除此之外,德国本身的政治传统与权力配置亦有利于风险导向型的资源分配,使上下级政府机关在风险导向型决策进程中分工合作,协调统一。
  (三)相关借鉴与启示
  现结合两国风险导向型环境治理实践来分析其共性。英国与德国同作为西方资本主义国家,虽然两国因政治体制、文化传统以及社会治理经验上的不同,在风险导向型决策机制的实际运作模式、运作程序、技术手段上均存有较大差别,但这并不妨碍以英国的污染土地管理与德国的洪水治理为切入点,归纳总结两国在发展风险导向型环境治理中有何殊途同归之处,并进而以此为借鉴,为我国未来风险导向型环境治理体系的建立探明总体改革的方向。
  首先,英德两国在各自风险导向型治理改革中都在立法层面上明确了风险导向型决策的法律地位,以法律法规的形式引导或强迫行政机关以风险导向型的决策思维和技术手段来从事在特定领域的环境治理。例如,被编入1990年英国《环境保护法案》并自2000年起在英格兰全面生效的“Part 2A”法律指导规范,即为规制英国风险导向型污染土地管理的权威性的法律文件,成为英国地方政府采取风险导向型决策机制来开展污染土地评估和矫正工作的法律基础;而与之相似,德国立法者亦对本国法律法规进行了一系列的更改与扩充,以期为风险导向型的境内洪水治理体系提供法律保障,此等立法改革从其2005年《联邦洪水控制法案》的出台以及《联邦水法案》内容上的修改均可看出。
  其次,在风险导向型的法律框架内,两国在操作层面上的风险治理实践虽不同,但都发展出了相对完备的以环境风险量化评估为核心的决策机制。在英国,风险导向型污染土地管理机制主要可概括为一个三阶层的管理模式,即在桌面信息收集阶段对土地污染风险的识别,到实地勘察阶段对污染风险的评估,再到最终修复矫正阶段以摧毁“污染源—污染媒介—污染受体”三角污染链为核心策略对污染风险予以管控。而在德国,风险导向型的洪水

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