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【期刊名称】 《云南大学学报法学版》
土地征收中的职务犯罪情况分析
【副标题】 以云南省城市化进程为视角
【英文标题】 Analysis About Duty Crime of Making Requisition Of Land
【英文副标题】 With The View Of Process Of Urbanization In Yunnan Province
【作者】 朱春莉
【作者单位】 云南省人民检察院 Yunnan Provincial Procuratorate
【分类】 犯罪学【中文关键词】 城市化;职务犯罪;土地征收;云南省
【英文关键词】 urbanization,post—crime,making a requisition of land,Yunnan Province
【文章编码】 CN53—1143/D(2006)03—0073—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 3
【页码】 73
【摘要】

概述云南省城市化进程中与土地征收相关的职务犯罪的基本情况和特点,重点剖析土地征收以及查办案件中存在的问题及其成因,提出预防和查办此类犯罪的对策建议为:完善相关法律、法规和制度;健全监督机制,加强监督制约;加大打击力度,积极开展预防工作;加强思想和素质教育,筑牢拒腐防变的思想防线。

【英文摘要】

It is outlined that basic situation and distinguishing features relating to making a requisition of land in the process of Yunnan Provincial urbanization.It is emphatically analyzed that the questions and their causes of making a requisition of land and investig a tingacase.The counterm easures of preventing and investigating this crime are proposed that perfect the laws and systems,improve supervision to strengthen condition,take a strong measure to punish the crime as the same time to carry out prevention the crime,reinforce ideological and political education to secure the line of ideological defense to repel the corrupting in fluence.

【全文】法宝引证码CLI.A.1123838    
  
  近年来,随着经济的迅猛发展,城市化进程的不断加快,农村土地越来越多被征收。由于土地资源的不可再生性和稀缺性,征地补偿费用的低廉性,以及土地征收补偿的不规范性,造成政府和土地管理部门人员在土地征收过程中利用职权受贿、贪污的案件时有发生。与此同时,征地补偿费及其孳息和投资收益成为农村集体财产的主要来源,反映农村基层组织人员侵吞、挪用征地补偿费的案件也逐年增多,由此引发失地农民与农村基层组织之间的矛盾越来越激烈,造成群众集体上访事件,影响社会稳定。[1]对云南省城市化进程中与土地征收相关的职务犯罪情况进行调查,分析存在的问题及其成因,提出预防和解决对策,对于预防和查办与土地征收相关的职务犯罪,化解社会矛盾,维护社会稳定,创建“平安云南”,推进云南省社会主义新农村建设,构建和谐社会具有重要意义。
  一、云南省与土地征收相关的职务犯罪的基本情况
  2000年至2005年5月,云南省各级检察机关共立案侦查与土地征收相关的各类职务犯罪69件93人,其中贪污42件61人,受贿8件8人,挪用公款14件18人,滥用职权4件5人,玩忽职守1件1人;各级土地管理机关工作人员和人民政府工作人员23件27人,农村基层组织人员46件66人。侦查终结66件88人,其中移送起诉56件78人,移送不起诉10件10人,决定不起诉12件12人,法院作出有罪判决62人。[2]
  (一)主要表现
  1.基层土地管理机关和人民政府工作人员在征地补偿工作中以权谋私,利用职权贪污、受贿。土地资源的不可再生性和稀缺性与征地补偿费用的低廉性,土地所有权出让费用与征地补偿费用之间的巨大差额,使用地单位想方设法采取土地征收的办法获得土地使用权,而拉拢腐蚀代表国家具体行使土地征收权的各级土地管理机关和人民政府有关人员。土地征收的相关事宜,基本上是由基层土地管理部门实施的,决定了基层土地管理机关和人民政府工作人员成为与土地征收相关的职务犯罪的一大类主体。如某县国土资源局副局长李某某、该县某镇人民政府原镇长胡某某、国土资源管理所原所长邹某某、土地管理助理员丁某某、迟某某五人利用参与征地拆迁补偿的职务之便,共同预谋后,将拆迁补偿费50万元下拨到该镇国土资源管理所,从中取出21万元,以外出考察为名进行私分;胡某某还利用职务之便,与邹某某等人合谋,采取虚报农户花名册的手段,非法套取国家征地补偿费15万元进行私分。
  2.农村基层组织人员在征地补偿资金管理使用中利用职职权侵吞、挪用征地补偿费。土地征用给农村基层组织带来了大量的补偿资金,但由于对这些钱款的使用往往缺乏必要的监督制约,在利益驱动下有的干部便利用职权挪用、挤占征地补偿费,有的甚至弄虚作假从中侵吞征地补偿费。如某市一村公所村长、总支书记苏某某,伙同该村委会书记李某某、出纳罗某以及李某等人,利用职务之便将经营管理的公路建设各种征地补偿费60余万元,采取虚报、冒领、编造假名、直接私分等手段占为己有;某市一村委会党支部书记杨某某、主任杨某某利用职务之便,共同挪用征地补偿费61万元归个人使用。
  3.土地管理机关工作人员、人民政府工作人员在征地补偿工作中与农村基层组织人员相勾结,利用职权进行贪污。由于土地征收工作涉及国家和农民集体两方,代表国家行使土地征收权的土地管理机关工作人员、人民政府工作人员与代表农民集体的农村基层组织人员利用各自的职务便利,相互勾结,徇私舞弊,弄虚作假,从中进行贪污的情况也时有发生。如某县一镇国土资源管理所原所长邹某某、土地管理助理员丁某某利用负责土地征收的职务便利,与该镇某村委会支部书记韩某某、村委会主任妥某某、副主任王某某、杨某某共谋,多次采用虚列被征收土地的户名和面积,非法骗取国家征地补偿费50余万元进行私分。
  (二)特点
  1.犯罪主体呈现“三多一低”现象。一是土地管理所或乡镇人民政府等基层国家机关工作人员和农村基层组织人员多,共产党员多,中年人多。立案侦查的93人中,有87人属于土管所或乡镇人民政府等基层国家机关工作人员和农村基层组织人员,占立案人数的93.5%;共产党员63人,占67.7%;从年龄结构看,35岁以下的12人,35至55岁的72人,55岁以上的仅9人,35至55岁人员占77.4%。二是文化程度偏低。93人中,初中及以下文化程度48人,高中、中专、大专文化程度43人,本科文化程度仅2人,大专以下文化程度人员占总人数的97.8%。

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  2.案件性质以贪污为主,国家机关工作人员另以受贿居多,而农村基层组织人员另以挪用公款居多。查办国家机关工作人员犯罪案件23件27人,其中贪污12件15人、受贿5件5人、挪用公款1件1人;查办农村基层组织人员犯罪案件46件66人,其中贪污30件46人、受贿3件3人、挪用公款13件17人。贪污案共42件61人,分别占立案数的60.7%和65.6%。
  3.个案金额小,平均案值高,后果严重危害大。所立办的案件中,5万元以下的案件占立案数的59.4%,小案较多。但侦查终结的60件81人中,平均案值8.8万元,人均犯罪金额6.5万元,与云南省的经济发展程度相比,平均案值并不低。[3]而且,职务犯罪造成了严重的危害后果。一方面造成国有资产大量流失。因贪污、挪用公款造成495.1万元国有资产的损失,因滥用职权造成的损失上千万元。另一方面,作为农村基层组织主要收入的征地补偿费被村干部侵吞或挪用,直接侵害群众的利益,干群矛盾激化,造成群众集体上访事件,影响社会稳定。如某市一村委会出纳苏某某,利用发放征地补偿费之机,虚列“林某某”的假名,套取补偿费7千余元予以侵吞。数额虽不大,却引起了上百名群众集体上访。
  4.作案手段简单直接。收入不记账或虚报冒领等手段侵吞公款,是主要作案手段,犯罪手段简单、原始。一是收入不记账。在所查办的案件中,采取收入不记账的方式直接侵吞公款的占绝大多数。如某市一乡原党委书记李某某伙同乡长等人,采取收入不记账的方式截留征地补偿费5.4万元进行私分。二是虚报冒领。如某县国土资源局干部曾某某、王某某利用职务之便,弄虚作假虚报房屋拆迁补偿费30万元予以侵吞。三是白条下账。如某市一村委会党支部书记钱某某,参与沈某某、严某某采用白条处理账务支出的手段,共同贪污征地补偿费余款6万余元。四是隐瞒截留。如某市一村委会原党总支书记苏某某,伙同村委会主任张某等人,超政策标准提留应拨给各自然村的公路建设征地补偿费共54万余元,其中10万余元被合伙私分。五是直接侵吞。如某区一村委会副书记杨某某,利用村改委无人监督之机,将土地补偿费余款1万余元从银行取现后据为己有,用于个人经营活动和生活开支。
  5.“一把手”占较大比例。查办国家机关工作人员犯罪的27人中,属于“一把手”的就有11人,占40.7%;查办农村基层组织人员犯罪的66人中,属于村委会主任、书记、村长的就有35人,占53.0%,尚不包括社长、村民小组长等小“一把手”。
  6.农村基层组织人员合伙作案共同犯罪情况突出。在查办的46件66人农村基层组织人员职务犯罪案件中,有13件36人为合伙贪污、挪用公款,分别占28.3%和54.5%。涉嫌的职务犯罪案件,往往是书记、主任审批或口头同意,会计、出纳具体操作。如某县一办事处书记梅某某,伙同办事处农科员兼出纳罗某某、主任叶某某、文书许某某,先后八次共同贪污公路征地补偿费7万余元。
  7.量刑较轻,被判实刑的少。法院作出有罪判决的62人中,4人被免予刑事处分,36人被判处缓刑,22人被判处有期徒刑。被判处实刑的人数占有罪判决人数的36.7%,大多数人员处罚较轻。
  二、存在问题
  (一)土地征收过程中存在的问题
  1.土地征收权被滥用。应通过其他方式获得土地使用权的而采取征收方式获得土地使用权。根据《宪法》和《土地管理法》的规定,国家建设征收土地必须是为了国家公共利益的需要。公共利益一般而言包括两个方面,一是直接的国家建设或公共利益的需要。如发展和兴办国防建设,公用事业,市政建设,交通运输,水利事业,国家机关建设用地等等;二是广义的国家建设或者公共利益的需要。即凡是有利于社会主义现代化建设,有利于人民生活水平的提高,有利于综合国力的加强,诸如设立国家主管机关批准的三资企业,民办大学以及其他社会公益事业等等。但查办案件中,发现一些并非是公共利益需要的建设项目,也通过征收的方式获得土地使用权。如某县两个村民小组土地被征用给某集团有限公司用于建设建材机电城、高快客运站;某区一村土地被征用给某房地产开发公司用于商品房开发等。[4]
  2.个别国家机关工作人员滥用职权,造成国有资产损失巨大。如某区土地管理局原局长王某某在办理土地征收过程中,利用职务之便,收受他人贿赂13万元,非法低价出让国有土地使用权,将不该征收用的土地办理征用手续,造成国有资产流失上千万;某市国土资源局干部王某某在办理公路征地事宜过程中,故意违反法律及有关规定,弄虚作假,多报征地资金,造成公路建设资金流失50余万元。
  (二)查办案件过程中存在的问题
  1.查处难度大,证据获取难。受理的农村基层组织人员在土地征收过程中涉嫌职务案件线索都不少,但是经过初查后,能够立案侦查的却不多。所查办案件的农村基层组织,基本上没有健全的财务管理制度,账务资料不是十分规范或者根本就没有财务账目。加之农村宗族意识严重,往往村支书、村长、会计就是亲戚,相互勾结、合谋串供,有的人畏于村干部的势力,不敢作证;有的人与村干部有工作或亲戚关系,不愿作证。有的案件即使有了犯罪嫌疑人的口供,但相关的其他证据不多,给追究犯罪嫌疑人的刑事责任造成相当大的难度。
  2.管辖不明确,依法打击难度大。虽然全国人大常委会明确了村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事土地征用补偿费用的管理和发放时,属于国家工作人员,但在司法实践中,管辖权的问题仍然存在,致使打击不力。一是主体方面,村支书和村民小组长的主体身份问题,实践中争议较大。肯定意见认为,我国实行党政合一的制度,村民小组以及各委员会是村民委员会的分设机构,村支书、村民小组长在协助政府从事管理工作时涉嫌贪污贿赂犯罪应由检察机关管辖。否定意见认为,村主任根据《村民委员会组织法》选举产生,村支书根据党章选举产生,不能称之为“依照法律”产生的人员,也不能视为依照法律从事公务的人员;根据最高人民法院的司法解释,村民小组长利用职务侵吞集体财产的行为,按照职务侵占罪定性。因此,村支书和村民小组长涉嫌犯罪应由公安机关管辖。由于存在不同意见,在一定程度上影响了此类案件的查处力度。二是与征地补偿费用的管理有关的案件管辖问题仍难分辨。首先是在实际工作中,征地补偿费常常与村民委员会其他自有资金混在一起管理和发放,短时间内难以分清多少属于征地补偿费,多少属于村委会自有资金,造成此类案件管辖

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【注释】                                                                                                     
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