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【期刊名称】 《政治与法律》
中国司法改革的整体推进之路
【英文标题】 The Way of Advancing Judicial Reform in China on the Whole
【作者】 王超【作者单位】 中国人民大学法学院
【分类】 司法【中文关键词】 司法改革;改革路径;整体推进
【英文关键词】 judicial reformation;routes of reformation;advancing on the whole
【文章编码】 1005—9512(2004)02—0105—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 2
【页码】 105
【摘要】

中国正在进行的司法改革在表面上看来虽然轰轰烈烈,但其实际成效却很不理想。究其原因主要在于我国司法改革所采取的方式缺乏整体性。目前,中国司法制度在新世纪的改革内容已经确立。但亟待重塑司法改革的路径,走整体推进之路。

【英文摘要】

At present, we are reformation the system of justice in China.Although the reformation is on a grand and spectacular scale on the surface,its factual effects are very little.The primary reason is that the way that we are doing is only a part of it.Now my country has established the contents of judicial reformation.However, we should remold the routes of judicial reformation.We should reform by the ways of advancing on the whole.

【全文】法宝引证码CLI.A.132285    
一、现行司法改革的病灶:整体性的缺失
  伴随着世界性的司法改革浪潮,我国在20世纪90年代特别是江泽民同志在十五大报告中提出司法改革之后,司法改革已经成为当今时代的强势话题。不仅法学界对此给予前所未有的关注,就连广大民众在谈起司法改革时亦是津津乐道;不但最高司法机关纷纷出台了相应的改革方案,而且地方性的司法改革也异常活跃,名目繁多、形式各异的改革举措频频登台亮相。其中虽然不乏真知灼见的改革意见,但是透过如火如荼的司法改革,我国司法制度中长期存在的司法官员非职业化、司法行政化、司法地方化等诸多积弊依然冥顽不化,司法不公仍然层出不穷,作为司法改革的最大目标——— 司法独立依旧是“雾里看花”。
  我国司法改革的实际成效很不理想。究其原因主要在于我国司法改革的路径缺乏整体性。其主要表现有:(1)司法改革缺乏统一的组织机构进行统一的规划与领导,司法机关和立法机关、行政机关在司法改革方面存在脱节现象,导致两大司法机关只能在各自的权力范围之内进行力所能及的改革,这使得检法两家进行的改革从一开始就缺乏制度创新品格;(2)审判改革与检察改革之间相互独立、各自为政,缺乏应有的协调、交流与沟通,导致检法之间内耗不断、冲突频频,这不仅浪费了有限的资源,而且无助于司法改革的整体进步;(3)司法改革采取由下而上的局部扩展方式,许多地方司法机关借口“改革无禁区”、“恶法非法”、“法无明文规定皆自由”等,随意进行“良性违法”或者“造法”式的改革,从而严重地破坏了法制与司法的统一;(4)已经出台的司法改革措施缺乏统一的部署,基本上保持一种“头痛医头、脚痛医脚”式的零敲碎打状态,这直接导致我国司法改革虽然耗费巨大人力、物力、财力资源,但仍然进展缓慢。
  为此,笔者主张重塑新世纪中国司法改革的路径,走整体推进之路。所谓司法改革的整体推进是指司法改革作为政治体制改革的一个重要组成部分,不仅要与整个政治体制改革相协调,还要与经济体制改革相适应;不仅是涉及机构设置、权力配置、运行方式等诸多方面的全面改革,而且是由统一的组织机构进行整体规划、统一部署的系统改革。
  二、司法改革整体推进的域外实践
  20世纪80年代以来,世界各国掀起了一股司法改革的浪潮。虽然各个国家改革的内容与侧重点有所不同,但无不采取整体推进式的改革路径。下面仅以英国、日本、法国、德国、俄罗斯五国的司法改革为例加以说明。
  早在1965年,英国议会就设立了法律委员会,该委员会是指导全国司法改革的专门机构,其职责就是对所有的法律不断地进行审查和评价,负责提出具体的司法改革目标。这就使英国的司法改革始终具有整体性和统一性。[1]1977年卡拉汉首相在社会各界猛烈批评检察制度的情况下,授权皇家刑事诉讼程序委员会对检察机构和刑事诉讼的关系进行重新研究。1981年,皇家刑事诉讼委员会建议政府通过议会立法建立一种新的检察机构,政府接受了这一建议,并于1983年由政府内政部发表白皮书宣布将建立独立的英格兰和威尔士检察院。1985年5月,《刑事起诉法》获国会通过。该法规定,自1986年10月1日起,成立英国皇家检察院,并制定皇家检察官法,在全国设立独立的、自成体系、实行垂直领导的检察机构,统一行使公诉权。1992年英国成立了旨在对刑事司法制度的改革问题进行全面研究的皇家刑事司法委员会(Royal Commission of Criminal Justice)。该委员会经过近三年的研究和调查,在1993年提交了一份研究报告,就英国刑事司法制度改革提出了 353条建议。1998年,英国议会又决定检察院应在警察局中派驻他们的律师,向警察提供建议,从而加强检察官在刑事侦查中的作用,加强检察院与警察局之间的联系,提高刑事司法效率。[2]2001年,英国内政部奉女王之令向议会提出《刑事司法:前方的路》,概括了刑事司法改革计划,特别是关于预防、处置犯罪行为的改革以及刑事司法制度的改革。2002年7月,英国内政部长、上议院大法官以及总检察长应女王之命又向议会提出《所有人的正义》白皮书,为苏格兰和威尔士的刑事司法制度制订了一个广泛的改革计划,意在创造出一种满足社会需要、赢得公民信任的司法制度。[3]
  1999年伊始日本政府宣布,将对日本的司法制度进行改革。司法制度改革由法务省负责,具体修改工作由“司法制度改革审议会”承办。1999年6月9日,日本公布实施了《司法制度改革审议会设置法》。随后日本内阁根据该法律设置了司法制度改革特设专门机构——— 司法改革制度审议会。经过两年多的调查审议,司法制度改革审议会于2001年6 月12日公布了《日本司法制度改革审议会意见书》。2001年12月,政府以《意见书》为蓝本向国会提出的司法改革实施方案《司法制度改革推进法》获国会通过。2001年3月,政府内阁会议又决定了司法改革的推进计划。显然,从日本此次司法改革所确定的基本理念、方向以及《意见书》的产生经过来看,日本的司法改革具有全面性、整体性。[4]《意见书》也宣称:“涉及到司法制度方面的各种改革,相互之间是有机联系的,需要采取全面的、统一的具体化措施。司法改革也是与本《意见》开头所说的先前进行的政治改革、行政改革、推动地方分权的改革,包括放宽限制在内的经济结构改革等一连串的改革有机地联系的,实际上,这些改革也指出了进行彻底的改革司法制度的必要性。”[5]为了确保此次司法改革的整体推进体制,该《意见书》还要求:在内阁中完善强有力的推进体制,继续从国民的角度考虑; 一体地集中进行推进;内阁和有关行政机关对司法制度改革制定总体上综合政策,并为有计划地尽早地实现这些政策和措施倾注最大的努力;在财政方面采取特别措施。[6]来自北大法宝
  在法国,为了全面指导刑事司法制度改革,进行审查并提出修改意见,1988年专门设置了“刑事司法与人权委员会”这一全国性机构。1997年10月29日,法国新任司法部长到任后才四个月,就发表了关于改革法国司法制度的宣言。这次改革是全方位的改革,涉及宪法、民法、民事诉讼法刑法刑事诉讼法行政诉讼法、国际法等各方面的内容。其目的在于提高程序公正与诉讼效率。从1998年4月15日到9月16日,司法部的部长会议一共公布了五个改革方案:(1)改革最高司法会议;(2)改革起诉替代措施和提高刑事诉讼的效率;(3)加强刑事公诉和修改刑事诉讼法典;(4)法律救济和协商解决纠纷的法律方案;(5)加强对无罪推定原则和被害人权利的保障等。此后,司法部又公布了其他一些改革方案,如改革民事司法制度、商事司法制度和改革司法机构等。[7]目前,法国的上述司法改革工作有的已经完成,有的仍在进行中。由此可见,法国进行司法改革的方法是先由司法部提出统一的改革方案,然后由国民议会以法律的形式对改革方案予以确定并逐步贯彻落实,这使法国的司法改革也具有整体性。
  在德国,1998年10月27日施罗德新政府上台以来,雄心勃勃地对德国的司法制度进行大规模的整体性改革。改革的主要目的就是简化司法程序。其中就刑事司法领域而言,德国最近十年的司法改革主要涉及以下三个方面:(1)转变检察职能,简化诉讼程序。如 1993年1月11日德国颁布的《减轻司法负担法》使检察机构在中止刑事诉讼程序的问题上取得了高度的自主性并且在相当大的程度上独立于其他的诉讼参与者:当违法行为的事实构成不足以导致最低的刑罚的提高时,如果行为的后果轻微,那么检察机构可直接做出中止诉讼程序的决定,而无须征得法院的同意。在德国,鉴于检察机构在选择不同程序时所处的战略性位置,几乎全部刑罚的判处都可以受到检察机构的影响。(2)加强对人权的保护。一是在1999年5月26日,联邦内阁接受了联邦司法部长的建议,通过了在刑事诉讼法中确定犯罪人和受害人间的赔偿制度。二是在1998年12月1日,专门的《证人保护法》开始生效,目的是帮助犯罪行为的受害人和保护受害人的证人。(3)增加刑罚种类,完善罪名体系。[8]
  1991年苏联解体后,俄罗斯的社会经济、政治制度发生了翻天覆地的变化,与此相适应,俄罗斯联邦对已实行70多年的司法体制进行了一系列大规模的改革。1991年10月24 日,俄罗斯联邦最高苏维埃通过《俄罗斯司法改革构想》,正式拉开了俄罗斯司法改革的序幕。该《构想》是俄罗斯进行司法改革的纲领性文件,它以法律的形式决定了司法改革的总体方向。随着司法改革的逐步展开,1994年底,叶利钦总统决定成立俄罗斯总统司法改革委员会。这是一个咨询机构,由联邦法院和行政机关领导人、著名学者、法学家以及法学学术团体领导人组成。委员会在联邦宪法法院、最高法院、最高

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