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【期刊名称】 《法学》
科层行政化管理下的司法独立
【作者】 王申【作者单位】 华东政法大学
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 科层制;行政化管理;司法独立;兼容;反思
【期刊年份】 2012年【期号】 11
【页码】 133
【摘要】 科层官僚制就其功能而言即是行政管理。司法行政化就是法院相互关系的行政化、法院内部模式的行政化、法院内部人事管理的行政化等。传说中的司法独立的神话式功能影响是如此之大,而相对于司法的实际作用却又是如此有限。即使在西方国家,法院也被牢牢地放置在议会中的国王之下。司法独立是指每个法官都可以对所支持的判决方式最为充分地提出自己的理由。任何的制度创制都是一种归纳的选择,而非演绎的结果。我们对司法制度的选择只能是更好的选择而不是最好。法官地位独立、行为超然和思想理性是司法职业本色,也是司法威信之基础。我们对法院管理中的理性官僚制之改造只能以政府模式向治理模式过渡阶段,用合法、合理,符合中国本土特征的方式来度过。
【全文】法宝引证码CLI.A.1165975    
  
  近年来,我国司法管理中的行政化问题引起了学者的关注。虽然司法去行政化的呼声不绝于耳,但用行政方式管理司法依然是我国司法审判管理中的重要特色。因此,对我国的司法行政化管理与审判独立的这个根本性问题进行研究,无疑具有非常重要的现实意义。我们要分析中国法官管理机制中的谱系学,既要关注世界主要国家的法官管理机制,也要考虑本国法官自治管理的既有模式;也就是说,必须充分考虑到两种管理类型的不同作用。从理论上讲,行政权与司法权的配置在很大程度上决定了法官的权力划界,因此,行政权与司法权应该有明确的权力界分。让“审判的能够归法官,行政的能够归管理”乃理想之为;但实践中,传统的制度惯性又不容忽视;司法审判与行政管理在法院管理机制中应该是协同配合、相得益彰的关系。
  一、科层管理制是法院司法管理研究中无法回避的问题
  科层官僚制是现代工业革命的产物。近代西方历史发展的主要趋势就是:20世纪的历史基本上是官僚化不断膨胀的历史。随着官僚机构在社会生活领域的普遍型构,在作为经济与法律制度基础的社会生活领域到处都可以看到这个趋势的症状。当然,司法领域亦不例外。早在20世纪40年代,美国哈佛大学的O.霍巴特·莫勒提了20个“有待提出和解答的问题”中(12)作为“服务”而非“控制”的行政管理观念如何不仅限于政治领域,而是扩展到学校?[1]如今不仅是学校,而是扩展到各种机构与部门,其中包括法院。在法官的实践理性中,科层行政管理制与法官的司法管理等级制是一个非常重要且又难以解决的法律难题。
  司法(审判)独立是由17世纪西方学者提出的重要分权理论,它主要是为了国家权力的分立(工)而提出。司法权从产生之日起就是以独立形态建构的—即汉密尔顿主张的,法院真正从事一项“恰当且专属于司法领域”的任务。[2]在英国“长期的司法实践流传下来的做法是,允许每个法官公开地申明自己的观点,这实际上是让法官们在他们自己的群体内进行公共辩论:在一个疑难案件中,每个法官都可以对所支持的判决方式最为充分地提出自己的理由,并且可以反驳不同意见中列出的所有理由”。[3]因此,无论是法院独立还是法官独立,其所阐述的一个最根本的观念是,在审判过程中,法官必须表达自己的独立意见。如果是法院独立审判,那么法官就会在法庭合议意见时将意见表达出来,这种表达有时可能是经过对抗性抗辩而产生的;而法官独立审判,则法官就会在判决书上将自己的意见完整地表达出来。
  虽然我们能够从理论上完美论证法官行使审判权不应受制于任何内在或外在的权力影响,但在实践中,法院在对法官的管理上仍然采取过家长制的任意形式,显然,这与司法权的构成理念是相悖的。值得注意的是,即使在西方,虽然在大陆法系由洛克和孟德斯鸠等首创了司法独立这一现代法治思想,但实际上法官仍然实行官僚色彩很浓的行政管理制度,有些人甚至认为,其实大陆法系的法官就是国家的官员。
  因权力形态的不同,法院与行政的管理有着天然的差异。韦伯把科层管理制视为一种与现代资本主义相适应的理性的正当统治,但这种统治方式是将司法排除在外的,因为“法官与公务员的地位是完全不同的。他们被任命担任特别重要和有尊严的职位。他们在国家的政治体制中占据了关键的位置。他们平等站在国王与行政机关之间,同样平等站在行政机关与人民之间”。[4]还有一个不能忽视的事实是:“被任命担任法官与被任命担任行政或其他职务是不一样的。法官职务不是‘雇佣’意义上的职务;也就是说,法官不是雇员。作为司法机关的成员,法官独立行使国家的司法权力。他们与政府部长或国会议员一样担任公职。”[5]显然,法官与公务员虽然有着共同的基础,但他们的职能差别是明显的。在国家权力的分立下,司法职能与行政职能是分离的,司法机构负责纠正偏离法律的行为,而行政机构负责依法实施日常管理;司法职能由职业共同体自治管理,而行政职能由政府统一管理。
  因制度设置之目的不同,人们对法院的期望更多的则是公正,而不可能着重于要求司法对效率的追求。“将事情做好比将事情做快更为重要。一些行动缓慢、并不是很光彩照人的法官却在总体上被认为是胜过名家的好法官。”[6]显然,人们对法官最严重的批评不是说他判案有没有效率,而是案件有没有得到公正的处理。我们知道,科层行政官僚制体现的是功利主义、效率第一的行政价值观,社会对他们的评判更多的是根据其工作效率、达到其目的的能力,人们对他们最严重的批评是工作没有效率,而不公正对他们来说并不是一种严重的批评。如果人们要求法官审判如同行政管理一样体现效率第一,那就可能会出现杜威所言的,“人们举起了理想的旗帜,然后却向着具体条件所揭示和嘉奖的方向前进。”[7]也就可能会产生如有案必破、限期破案、快审快判等现象。因此,对于司法来说,不能为了提高效率而以损害公正为代价。尽管公正的要求通常是有利于发挥效率的,但我们不能乐观地认为总是这样,甚至不能说常常是这样。[8]
  “法院的基本社会逻辑,或可被察觉到的合法性,依赖于争议双方就把争议提交第三方解决达成一致。”[9]因此,法院是一种国家设立的充满活力的解决社会争议的权力机构,也是一种使它们的社会存在及一切权力和特权永久延续下去的倾向,这种倾向是法官文化再生、繁殖与继承的策略,最终还是法官审判思维方式改变的根源。司法功能的发挥依赖于法官的能力。“法官授予权力,因为他们有特别的能力解释体现在官方文件中的公共理念。而这种能力源于一直以来塑造法院并限制其权力的司法程序。这一程序的要旨之一就是法官独立,司法不能受到官僚制度的威胁。”[10]而且从理论上说,法官在审判中仅服从法律,法律是法官的上帝。但事实上,相当部分法官事实上首先服从的是上级领导的意见而不是法的规则。在笔者的私下访谈中,一位初级法院的庭长明确表示,其在审判中首先看重的是上级领导的意图,然后才能是法律规则。“来自上级领导的关系,这是对法官影响最大的关系……法官在法庭上主宰了当事人的命运;在现实生活中,上级领导却主宰了法官的前途命运,而且按照领导的意图办案,法官心里头会有底气,最起码判错了不会受到上级的指责。”[11]这样,法官对于上级领导的指示、意图做出的反应,将会直接影响到他与上级领导的关系,以致影响其晋升。由此,我们不可否认,在一个法官群体素质相对不高的国家里,法官的科层行政官僚管理能够使审判质量得到相对的保障。这其中显现出来的是审判的科层行政化对司法审判的影响。
  科层行政官僚管理制维系着先已存在的法官等级序列,也就是说,在具备不同法律知识与经验的法官之间维系着等级差距。法官等级分层总是建立一种身份、地位的社会差异,一种决定性的等级关系:被分配至高、中级法院的法官,由于他们的归属而具有的特性;他们是高、中级法院的法官,是从本地区所有法官中分离出来并定位化了的,因而具有明显的优越感。因此,法官之间的等级区别也具有一定的理性意义。但是在一个审判组织内部确立科层等级的地位,是否会影响法官的独立思考能力?也就是说科层等级与独立思考之间是否存在因果关系?笔者曾经在西部法网上看到宝鸡一名法官谈到了自己多年工作的亲身体会,道出了基层法官在司法活动中的尴尬现状。他的观点很尖锐:“事实上,我们的法官不仅有级别,而且很难只服从法律。可以毫不夸张地说,在我们的司法实践中,法官只服从上级及他所属环境约定俗成的游戏规则,法律只是一个结果确定后寻找理由的参考文本。”[12]这是我们看到的法院机构独立自治下的另一面。从司法的属性上看,法官职业的属性是反对等级制的。在行政部门,下级服从上级是一个基本的要求。但对于司法职业而言,法官所追求的是独立而不是服从,法官最重要的职业品格就是独立。这种独立不仅意味着法院系统对于外部干预的独立,更意味着上下级法院之间的独立,意味着法官个体的独立,在不受上级领导或同事的干预下,独立自主地依据宪法和法律的规定行使审判权,公正地作出判决。法官只服从自己对于宪法和法律的理解,服从法治的正义理念。作为一名法官,广阔的法律视野、平和的超脱心态、独立的思考精神都是必不可少的。如果我们在相关制度的安排方面过分地强化人们的级别或服从意识,就容易导致法官过于关注上级法院或本院领导的好恶,就很可能影响法官的独立思考精神,最终破坏了司法独立这一基本的司法理念。
  由此可见,为科层行政官僚等级制下的法官寻找独立审判的理性基础,这是一个难度相对较大的论题。其难度主要体现在:一是对科层行政官僚制的理解见仁见智,其中还包括一些具有朴素情感色彩的情绪化认识因素;二是当前我们对法官审判独立的研究,一直存在着无法解决的审判独立与司法公正等基本理论无法回溯的问题。这样一来,使得科层行政官僚场域与审判独立的研究更为棘手。
  在这样的理论难题前,回避不是出路,我们唯一的态度就是积极地、科学地去面对。我们对科层行政官僚制与法官的审判独立的意义已经有了一定的了解,完全可以在熟知的语境中得心应手地使用它们。现代司法制度的特点决定了审判独立是一个预设的假设性前提。在笔者看来,在人类的政治生活中,根本不可能出现纯粹意义上的法官审判独立。法官的独立是相对的,由于司法与行政的亲缘性关系,法官的地位决定了他无时无刻不受到行政权的影响。现行法官制度对法官的管理实质上是科层行政官僚制的行政化管理;法官之间存在着明显的命令与服从的等级之分。虽然有人认为,法官的科层行政官僚制管理与审判的独立之间是有着理论上的不可共融性,并以为法官管理的行政化将直接破坏法官审判的独立性,造成法院审判效率的低下,但谁又能够为其寻找到一个两全的出路。当然,从理论上为科层行政官僚制与法官独立审判的关系作一探寻,将科层现象作为首要考虑的对象,并不必然意味着首先要对其采取行动。事实上,这意味着我们的法官应该用整个的人格力量去思考,首先去思考最为重大的、具有决定意义的问题。当然,我们的思维习惯不可能不受到我们如何分配我们的工作时间的影响,因此,我们并不应该首先去寻求解决一时之间无法解决的历史难题。
  二、司法制度的构建离不开传统的科层行政体制
  依照法治的传统,法官审判的责任基础源自于司法的制度安排。自18世纪西方社会启蒙运动之后,法律与政治就有所不同,或者至少应该是种特殊类型的政治。[13]人们曾一再强调法官不是政府的工具,并认为这是法官独立的首要意义。但由于历史的原因,新中国成立之后,我国在构建社会主义司法时,将司法的本质属性归之为阶级性的体现,并认为国家审判权力本质上是阶级统治的工具。而本质,也可称之为理念。。在一国的权力结构设立中,正因有了对理念的统一贯彻才能使各机构个体获得存在的基础。由于我国强调司法的阶级本质,故而将法院定性为人民的法院,法院应当服从劳动人民的整体利益、体现无产阶级的意志和阶级斗争的理念,法院应当在“无产阶级容许的”范围内活动。从这个意义上说,司法独立只是一种神话,其实不可能存在。
  在建国之初,我们的司法在处理党的领导与审判独立的关系上,董必武曾有过经典表述:“遇有经党委确定杀的案子,法院发现确有可不杀的事实根据时,应向党委提出意见;党委确定还要杀时,仍可声明保留意见向上级党委反映。这是对党负责,不是闹独立性。”[15]其实,这就是我国当时的司法状况。在我国的司法理论和实践以及宪法结构和程序中,司法权从来就是牢牢地被控制在党的手中,法院的权力、管辖权限以及机构的设置都由人民代表大会通过制定法来确定。人民代表大会是法院所适用的法律的最终的无可争议的制订者,我国的法官在理论上和现实中都必须坚定地服从党的领导和指挥。也许,司法独立的概念本身就仅仅是体现在面对当事人时的独立和公正状态。但是在不偏向于特定当事人意义上的独立法院体系的发展,永远不可能减少将政治上不独立的法院体系称为“独立”而带来的模棱两可。即便在将独立看作是公正的同义词时,我们也许会遇到一个在特殊情况中但不是在一般情况下具有公正性的法院系统。[16]
  其实,不仅是中国,所有国家的司法都与政治存在着千丝万缕的联系,这是一个不可否认的大前提。一旦法官试图从社会中探寻到底什么才是他“自己”的评价依据时,他马上就会发现,所谓法官独立的理想,其实都是一种视觉幻像。我们所能看到的是各种评价标准的大杂烩,有古典主义的标准,也有现代主义的标准,有时常常是两者并存。在一些公开或不公开的法院判决书上,我们经常能够发现法官在审判中作出的价值判断。但是我们很少见到作出价值判断的法官在自己的心中非常清楚,同时也能让他人清楚其判断的终极性主观内核(笔者指的是法官在对他所观察的案件进行判断时所依据的法理),常见到的是缺乏自觉的自我审视的情况。当然,我们宁可认为,这样的法官判案在很大程度上并不是法官个人作出的,更多的是依赖于法院内部的科层行政体制。然而,科层行政制度却让人产生疑虑:法官在判决书上的签名不过是一种伪装。法官在没有完全独立自主的情况下行使司法权力,他的权威将受到质疑。[17]如果我们忽视了这一点,研究所得出的结论可能就是不真实的。
  从历史上看,科层官僚制的“进步”或“提高”,即按照理性制定的法律进行司法裁判和按照理性设计的规章进行行政管理,在今天是与现代资本主义的发展极为紧密地联系在一起的。从这里可以看到,现代资本主义是在理性的基础上生存与发展,其内在基础是理性,因此它需要一个规范的司法与行政系统,至少在原则上说,这个系统的功能可以根据已有的普遍规范来预期社会的发展。虽然我国的司法正按照理性制定的法律进行司法裁判和按照理性设计的规章进行司法行政管理,但是不可否认,我国司法管理的理念的很重要的一个部分是以现代资本主义的司法制度为设计蓝本,当然,还有自我特色的发展道路。中国的司法现状是以科层行政官僚制为其基础背景而展开的。
  第一,每一位法官都是受过专门训练的法律专业人才,法院根据案件性质将法官进行分工并设置专业化审判法庭,能使每一个法官有效地履行其职责;而所有的案件最终必须由合议庭把关,这种制度不仅被认为能够提高法官的胜任能力,同时也能使判案的可靠性得到确定;而且还可以使法官发挥个人专长去达到司法审判的目标。显然,科层行政制可能会限制一个法官的法律创造力,同时也会减少不符合要求的法官制造重大冤假错案的机会。
  第二,在法院内部实行法官等级制原则,形成固定的等级制度,并通过等级确定了个体法官的权力与责任,并通过合议庭方式完成一个复杂案件的审理。根据法官等级制原则,在这个司法体系内的掌握合议话语权的主审法官,必须在上级面前为自己和自己下属的审判行为负责。因为他要为自己审理的案件承担责任,所以他对案件的合议结果享有话语主导权。这种权力只限于案件的审判过程。超出这个范围,利用自己的地位去操纵其他案件的审理并不是科层行政制权威的合法行为。
  第三,法官的管理通过法官法程序运作。司法组织活动是由一些固定不变的法律规则来控制的,这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用。比如,任何法官都要严格遵循法官制度的约束,法官审判活动的运作必须受规则的约束。设计制定这样的规范体系,是为了保证不管什么法官对任何案件的审理,其结果都能一致。法官制度详细规定了司法组织中每一个成员的责任及其相互关系。法官法作为管理法官的基础规范,它们保证了法官审判活动的常规性、稳定性以及连续性。
  第四,法官的职位占有者具有非人格化的理性特征。理想的法官要以严格排除私人感情的精神去处理审判事务,没有憎恨和热爱,也因此不受感情的影响。法官的非人格化特点可以帮助作为法官的人避免产生偏见。[18]在司法审判中,要求法官在处理案件时,严格遵循法官的回避要求,集中体现法官的地位与角色的内涵,代表了完美公正的审判行为模式;另一方面法官的职务在一定限度内不因人员变动、个人偏好而改变。只有这样才能使法官在审判事务中做到公正。这种普遍主义的非人格特征是现代司法的理性标志。
  但是,司法权的特点又决定了法官必须保持较高程度的独立性和中立性,以保证其活动的公正性和合法性。因此“在欧洲,法院的独立地位一直以来是以它们的社会封闭和政治中立为前提的”。[19]当然,法院的中立首先是利益上的中立,而且法院和地方政府、社会力量之间不应有利益上的瓜葛。因为“支配人类行为的是利用而不是理念”。[20]“理性人并不期望法官如同零这个数字一样中立,可他们却要求法官在判决中实现公正。很清楚,任何一个理性人都会期望对案件事实进行判断的人在理解事实的时候一定程度上会受制于争议发生地点的整体情况所产生的个人化观点。事实上,法官也必须在实施审判职能的时候依靠他们对环境理解的背景知识。”[21]
  在我国现有体制背景下,事实上形成一种法院从国家、从地方政府、从社会(主要是法院所在地企业)多方获取资源,主要从地方政府获取资源的资源获取方式。从法院的外部体制看,法院的人、财、物大都由地方各级行政机关控制,法院本身没有独立的财权,法院的办公设施、办案经费

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