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【期刊名称】 《法学》
我国宪法监督程序制度之审思与变造
【作者】 范进学【作者单位】 上海交通大学
【分类】 中国宪法【中文关键词】 宪法监督;程序;审思;变造
【期刊年份】 2012年【期号】 10
【页码】 87
【摘要】 我国宪法监督程序是在宪法性法律内设定的,主要集中于《全国人民代表大会组织法》和《立法法》。然而,我国宪法监督程序对于公民基本权利保障与宪法权威树立并未发挥其应有的作用,故有必要从程序设定的监督主体、程序设定的场景与提起主体、程序监督的客体及其合理性等方面审思程序失效之因,并提出改革的新路径。
【全文】法宝引证码CLI.A.1166010    
  
  一部成文宪法典从应然意义上的“根本法”与“高级法”转变为实效的根本法与高级法,是离不开宪法监督及其完备的程式与步骤的。然而,总体上,我国大陆学者谈论宪法监督主体与客体者多,而论及宪法监督程序者少。而事实上,我国在宪法监督程序制度建设中已经设定了相应程序。今年正值1982年《宪法》颁行30周年,此时此刻迫切需要我们对宪法监督程序及相关制度进行认真审视与反思,考察与总结宪法监督程序制度及其存在的问题,进而考量需要进行怎样的改革与完善,以切实保障公民基本权利,树立宪法权威,建设法治国家。本文围绕这些基本问题展开初步探研,以求教于方家。
  一、宪法监督程序之设定
  我国宪法监督实行的是全国人民代表大会及其常委会的专门监督制度,至于其他主体,譬如国务院以及县级以上地方权力机关的监督,[1]在笔者看来,不是宪法层面的监督,而是属于法律监督的范畴,故本文不予讨论。
  有关宪法监督主体与权限虽在1982年《宪法》中有明文规定,但却没有设定相应的监督程序,宪法监督程序是由法律设定的,这些法律主要包括《全国人民代表大会组织法》和《立法法》。1982年《宪法》62条第2项和第11项规定,全国人民代表大会“监督宪法的实施”,“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”;第67条第1项、第7项和第8项规定,全国人大常委会“解释宪法,监督宪法的实施”,“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”,“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。
  从以上规定看,1982年《宪法》确立了全国最高权力机关实施宪法监督的体制,但除了规定宪法监督主体及其权限外,对如何实施宪法监督之程序却缺乏规定。上述各个宪法监督主体及其权限的实施是由宪法以外的其他法律予以具体设定的。
  1.《全国人民代表大会组织法》设定了《宪法》62条规定的全国人大改变或撤销全国人大常委会不适当的决定当适用的程序。该法第9条规定,(全国人大召开会议期间)全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院,可以向全国人大提出属于全国人大职权范围内的议案,由主席团决定交各代表团审议,或者并交有关的专门委员会审议,提出报告,再由主席团审议决定提交大会表决。另外,第10条还规定,一个代表团或30名以上的代表,可以向全国人大提出属于全国人大职权范围内的议案,由主席团决定是否列入大会议程,或先交有关专门委员会审议,提出是否列入大会议程的意见,再决定是否列入大会议程。全国人大改变或撤销全国人大常委会不适当的决定属于其职权范围内的事务,当然可适用该程序。其实,1982年《宪法》72条还规定了全国人大代表和全国人大常委会组成人员也有权依照法律程序分别提出全国人大和全国人大常委会职权范围内的议案。遗憾的是,这一主体如何提起,却缺乏法律程序之规定。
  2.《全国人民代表大会组织法》32条设定了全国人大常委会宪法监督程序。该条规定,全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院,可以向常委会提出属于常委会职权范围内的议案,由委员长会议决定提请常委会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议,提出报告,再提请常委会会议审议。第37条第3项规定,全国人大各专门委员会审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令,国务院各部、各委员会的命令、指示和规章,省、自治区、直辖市的人大和它的常委会的地方性法规和决议,以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章,提出报告。1982年《宪法》规定全国人大常委会在其职权范围内撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,撤销省、自治区、直辖市权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议也是其职权范围内的事务,自然可以适用该程序。
  3.《立法法》89条规定了法规备案监督制度。该条规定:“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案:(1)行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案;(2)省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规,由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;(3)自治州、自治县制定的自治条例和单行条例,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;(4)部门规章和地方政府规章报国务院备案;地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案;较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案;(5)根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。”
  4.《立法法》90条和第91条规定了全国人大常委会宪法监督的程序。该法第90条规定,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。第91条规定,全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向制定机关提出书面的审查意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议,要求制定机关到会说明情况,再向制定机关提出书面的审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见,并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会反馈。全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的,可以向委员长会议提出书面的审查意见和予以撤销的议案,由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。
  从对上述法条的分析中我们可以勾勒出我国宪法监督程序的基本内涵。
  第一,全国人大宪法监督程序,只发生于全国人大开会期间,“改变”或“撤销”全国人大常委会不适当的决定的程序分两类。第一类是由全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院提起的:(1)由主席团决定交各代表团审议,或者并交有关的专门委员会审议,提出报告。(2)再由主席团审议决定提交大会表决。(3)大会表决。第二类是一个代表团或30名以上的代表提起的宪法决定程序,它比第一类多一步骤,即先由主席团决定是否列人大会议程,或先交有关专门委员会审议,提出是否列入大会议程的意见,再决定是否列人大会议程。一旦列人大会议程后,再依照第一类中的步骤程式进行。
  第二,全国人大常委会宪法监督程序也分两种情形,一种是全国人大常委会召开常委会会议期间,另一种是在常委会会议闭会期间。
  在全国人大常委会召开常委会会议期间,全国人大常委会宪法监督程序是由《全国人大组织法》32条规定的,即全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院向常委会提出属于常委会职权范围内的议案;委员长会议决定提请常委会会议审议,或者先交有关的专门委员会审议,提出报告;委员长会议提请常委会会议审议;常委会会议审议表决。
  在全国人大常委会闭会期间,由国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会提起的全国人大常委会宪法监督程序是由《立法法》90条与第91条规定的,即上述五大机关认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求;由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查,提出意见。
  在全国人大常委会闭会期间,由其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提起的全国人大常委会宪法监督程序是:(1)上述主体认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。(2)由常务委员会工作机构进行研究。(3)常务委员会工作机构认为必要时,送有关的专门委员会进行审查,提出意见。
  然后上述程序再依次履行以下步骤:(1)全国人大专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向制定机关提出书面审查意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议,要求制定机关到会说明情况,再向制定机关提出书面审查意见。(2)制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见,并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会反馈。(3)全国人大法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的,可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案。(4)由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。(5)常务委员会会议审议并决定。
  二、宪法监督程序之审思
  单纯从宪法典与法律文本分析,我国实际上已经初步建立起了合乎代议机关宪法监督体制的相应程序。但问题在于,上述宪法监督程序对于公民基本权利的保障与宪法权威的树立似乎没有发挥其应有的作用。程序的功效如果在现实生活中没有发生其效能,该程序就值得人们加以反思:程序失效之因何在?笔者欲从程序设定的监督主体、程序设定的场景与提起主体、程序监督的客体及其合理性等方面进行初步思考。
  (一)程序设定的监督主体
  我国关于宪法监督程序是基于宪法所规定的宪法监督主体而设定的,而这一监督主体是全国人大及其常委会,以下分别予以考察。
  1.作为宪法监督主体的全国人大。全国人大作为宪法监督主体源于1954年《宪法》27条关于全国人大监督宪法实施之规定,1982年《宪法》赋予其监督权限是改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。从赋权至今已有30年,在事实上,全国人大却从未改变或撤销过全国人大常委会“不适当”的决定。个中原因值得思考:全国人大为什么没有监督的个案?这需要从三个方面予以考量:一是全国人大的构成与任务;二是全国人大常委会作出“不适当”的决定是否可能?三是即便可能作出不适当决定,全国人大能否监督?
  首先,全国人大是一个由兼职代表组成的近3000人的机关,一年仅召开一次会议,会期一般为10天左右,会议期间大会要讨论的主要事项已经由全国人大常委会事前作出了明确安排与部署。按照制度性惯例,代表主要是听取国务院总理的政府工作报告、最高人民法院院长的工作报告、最高人民检察院检察长的工作报告以及全国人大常委会工作报告、立法和监督等必须审议表决的议程。由于人数众多、会期较短、任务明确,因此全国人大既无时间又无精力对全国人大常委会“不适当”的决定进行监督,因为这不在全国人大常委会事前设定的“议程”之列。加上每次全国人大开会期间大会讨论的主要事项早在代表大会举行一个月以前就已由全国人大常委会安排和通知,一个由全国人大常委会主导的代表大会来讨论全国人大常委会自己曾作出的决定是否适当或是否违反宪法的问题,几乎是不可能的,更不必说“撤销”或“改变”了。
  其次,全国人大常委会能否作出“不适当”的决定?无论从理论和立法实践上,实际上都有作出“不适当”决定的可能,因为它是立法机关,它制定的法律有可能与宪法相抵触,因此从理想设计上说,由全国人大“撤销”或“改变”其常委会作出的“不适当”的决定无疑是正确的。但是,由于宪法既赋予了全国人大常委会立法权,也赋予了其释宪权与释法权,一个既可立法又可释宪释法的机关,能够作出“不适当”的决定吗?全国人大常委会对宪法与法律的解释具有最终的法律效力,其制定的法律实际上就是对宪法某一方面的解释,因此不可能存在“不适当”的决定。
  最后,即使全国人大常委会作出了“不适当”的决定,但这种“不适当”也只能由全国人大来判断。全国人大判断的时期只能在全国人大开会期间,前提是由全国人大主席团、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院或最高人民检察院向全国人大提出了“改变”或“撤销”全国人大常委会不适当的决定的议案,然而,由于会期短与大会讨论问题的事先安排,这种可能性亦几乎不会出现,至少到目前为止,还从未发生过。
  2.作为宪法监督主体的全国人大常委会。全国人大常委会的宪法监督权主要是撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,以及撤销省、自治区、直辖市权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。全国人大常委会在1982年《宪法》颁布施行30年以来,还没有行使过宪法规定的此项职责,个中原因值得思考与分析。从现实看,国务院与地方国家权力机关制定的行政法规、地方性法规同宪法或法律相抵触的情形是存在的,像1982年国务院制定的《劳动教养试行办法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《社团登记管理条例》等以及河南省人大常委会通过的《河南省农作物种子管理条例》等,都可能存在与宪法或法律相抵触的情形。然而,全国人大常委会没有进行宪法监督,这种不作为是一个不争的客观事实。2003年发生的“孙志刚案”引发了北京大学三位青年教师提起对国务院1982年制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行宪法监督的事件,遗憾的是制定机关即国务院自己首先废止并重新制定了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,宪法监督不了了之。2003年“洛阳种子案”涉及《

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