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【期刊名称】 《中外法学》
廉政建设大家谈
【英文标题】 Talks on Construction of Honest,Governments
【分类】 法理学【期刊年份】 1990年
【期号】 4【页码】 51
【全文】法宝引证码CLI.A.12812    
  反腐败斗争和廉政建设,是国人普遍关注的话题,可说是街谈巷议,不绝于耳。前些年出现的腐败现象,理所当然地引起国人之共愤。不铲除腐败,难于平民愤、安人心、振国威。然则腐败盖出于何源?腐败现象有哪些种类和特点?如何预防、惩治和根除腐败?在反腐败斗争中应当采取哪些对策?当前反腐败斗争之实效如何?对反腐败斗争之必要性、艰巨性和长期性如何认识?对诸如此类的问题尚需作深入研究。本刊欢迎诸子百家就此类问题一陈高见,来稿以短小精悍为宜。
  搞好廉政建设必须大力培养和提高国家工作人员的法律意识(刘瀚 中国社会科学院法学研究所)
  建国以来,我国宪法和法律中,有关廉政的规范已经不少,近年来,又补充和新制定了一系列关于惩治贪污受贿,严禁干部经商、办企业,严禁铺张浪费,节减行政、事业费开支,遵守财经纪律,在对内对外活动中收受礼品和用公款宴请,以及监督、监察等方面的规定。虽然,从总体上说,这方面的法律、法规和规章,还远不够完整、系统、严密、配套,但原则是肯定的、要求是明确的、某些方面的措施也是比较具体的。从公开揭露的惩治腐败的案件来看,其中的大案要案,多涉及县(处)级,司局(厅)级、有的还涉及部(省)级干部,这些领导骨干,难道不知道他们的所作所为是违纪、违法、犯罪的?显然不是。问题的症结在于,他们为私利所驱动,公然蔑视法律。从主观方面来说,这是他们的法律意识非常淡薄的必然结果。
  法律意识是人们对法律和法制的思想、观点的总称,包括人们对法律的基本看法,对法律的要求和态度,对法定权利和义务的认识,对法律价值和人们行为合法性的评价,以及人们的法律知识和法律素养等。国家工作人员有了较强的法律意识,他们对自己的行为才有正确的指导,也就不会以侥幸的心理去钻法律的空子而触及法网,更不会故意地去触犯刑律而受到惩罚。对国家工作人员来说,法律意识还有更深层次的意义和作用,那就是它以社会意识的重要形式之一,成为人们的政治思想水平、政治觉悟或政治素质的组成部分。法律,特别是宪法和基本法律里,有关国家工作人员的条款,政治和法律上的要求是一体的、不可分的。严格按照宪法和法律的有关规定去要求自己、锻炼自己,在法律上、同时也在政治上就是一个合格的、优秀的干部。但是,没有较强的法律意识,要做到这一点是不可能的。法律意识还以社会意识的重要形式之一,对各类国家了作人员严格遵守各自的职业道德,起着促进和保障作用。职业道德或守则中,主要包含着道德和纪律的要求,但也有严格遵守法律的要求。道德、纪律观念和法律意识,则共同构成指导人们的社会行为的那一类社会意识。从层次上来分析,法律意识的指导作用,不仅居于人们的行为是合法还是违法的这一行为性质变化的重要界限上,而且是纪律观念强、道德高尚的出发点和坚实基础。对国家工作人员来说,廉政和高一层次的勤政,都是在合法的范围内、严守纪律和职业道德的公务行为,而从廉政、勤改行为主体的内因来说,法律意识则起着把主体的行为导向合法的方向和广阔领域的关键作用。
  因此,在廉政建设中,在切实抓紧、抓好其他方面工作的同时,必须把大力培养和提高国家工作人员的法律意识,作为一项基础性的、具有战略意义的工作,继续抓紧、抓好。
  权利滥用——腐败  
  民主——监督——廉政
  蔡定剑(全国人大常委会办公厅研究室政治组)
  人们常说腐败现象的实质是权与钱的交换,这话没错,但不尽然。腐败除了表现于权钱交换外,还有许多形式,如:任人唯亲,打击贤能,结党营私,以权攫取荣誉和地位,肆意浪费人、财、物力,正门不开、人情畅通,等等。这些都没有权钱交换内容,但确是腐败现象。可见,腐败现象不一定与钱有关,但总是与权相联系。腐败就是权力的腐败。腐败的根本特点是滥用权力。为什么会产生滥用权力危害人民的现象呢?因为没有建立起权力!必须对人民负责并且人民能对它实行有效监督的制度。腐败产生的根本原因是民主制度的缺乏。事实表明,单纯反腐败、惩治贪官污吏不能达到清除腐败、廉洁政府的目的,靠思想教育、整顿作风也不能完全凑效,腐败产生于体制或制度之中,因而必须用体制或制度的手段来解决。
  解决腐败的根本途径是加强民主制度建设,真正建立起一种有效监督权力的制度。而我国人民代表大会能在这方面发挥重要作用。当然要使人大发挥应有作用,需要进一步健全和完善人民代表大会制度,这就说来话长了。这里只能说说当前人大在加强廉政中直接能做的事。
  首先,人大要加强廉政立法。廉政立法不仅应理解为制定、完善惩治贪污、贿赂的法律,还应包括更深层次的立法,即制定有关国家公职人员日常行为准则,为公职人员日常运用权力和其他行为提供明确的规范,使所有公职人员明确地知道在与权力、身份有关的一切事情上,可怎么做、不能怎么做,人民群众可根据这些规范对公职人员进行有效监督。这些规范主要包括:禁止受礼、不得利用职务影响谋利、不得从事与公职不相称活动、兼职限制、离职后的限制、严禁假公济私、回避,以及公职人员财产申报的规定。
  其次,人大要加强廉政监督。人大对政府廉政监督的主要方式或手段是:听取报告或汇报,以了解反腐败和廉政建设的全面情况或某方面专门情况,作为实施监督的依据。质询,质询是一种压力方式,对所属部门腐败现象严重的或反腐败不力的或本身有不廉嫌疑的国家机关领导人员,对群众反映强烈或普遍关心的大案要案,人大要敢于对有关领导人员采取质询手段,质询是为弄清情况,也是为施加必要的压力,促使其尽快解决有关问题。针对上述情况,如果还有必要的话,人大可成立特定问题调查委员会,查清腐败案件依法处理。根据人大的质询或调查,或根据其它方面提供的情况,国家机关领导人员确有不廉行为或查处腐败不力等事实,人大可采用罢免手段免去其职务。以上这些手段是宪法赋予人大的职权,也是人大同腐败现象作斗争,加强廉政建设的武器,人大必须敢于拿起这些武器。
  关于完善廉政立法的若干建议(陈国尧 国家监察部政策研究室)
  应该看到,我国目前的法律机制在预防和抑制腐败行为的产生上,存在着许多薄弱环节。主要是;第一,廉政方面的立法很不完善,国家机关及其公职人员职责、义务、行为规则等以及相应的各种监督检查还缺少必要的具体的法律规范,如缺少公务员法、廉政法、行政程序法、执行监督检查法等;同样,现有的一些廉政措施多是政策性规定,缺少法律的规范性和强制力。第二,从总体而言,现有的一些廉政方面的法律规范,如惩治贪污贿赂的刑事规范等,属惩戒型规范,侧重于起到被动地惩罚违反廉政法规行为的作用,而缺少直接的积极的预防腐败行为产生的功能。第三,就具体法律制度而言,规定得不完善,不细密,必要的实施细则等配套措施未及时出台跟上,可操作性、可检查性差,难以得到实际执行,立法的目的无法达到。第四,缺乏强有力的执法、监督检查机制,各种执法、监督机制没有形成应有的合力,无法发挥其整体的职能作用,他得有法不依、有法难依、有禁不止、有令不行的现象大量存在、腐败现象得不到有效遏制。
  针对廉政法制的这些薄弱环节和突出问题,笔者认为,应尽快完善廉政立法:(1)制定《缘故法》,把政府机关及其公务人员的为政清廉的内容、要求以法律的形式明确规定下来;(2)制定《公务员法》及其配套法规,把对公务员管理的各个环节和公务员的权利、义务、职责等作出具体法律规定,特别是干部制度中易产生腐败现象的管理环节,应尽快纳入法制轨道,建立考试录用、任职交换交流、任职和执行公务回避等制度;(3)制定《公职人员财产申报和登记法》,以法律规定申报对象、申报范围、申报时间、财产申报的主管机关以及查处非法所得的程序及其法律制裁等,这既有利了提高国家公职人员财产收支的透明度;以接受广大人民群众和广泛的社会监督,又能保证法律法规对惩处公职人员非法图财行为的规定得以落实;(4)制定《行政程序法》,从程序上严密规范行政行为的方式、步骤及其所形成的过程,明确规定政府机关及其公职人员行政行为具体的程序规则,使行政行为规范化、有序化、民主化;(5)对1957年国务院《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》从实体到程序作全面修改,制定行政违法违纪行为行政处分标准等配套浊规,使行政处分制度更能适应惩处行政机关工作人员违法违纪行为的需要,并保汪统一得以实施;(6)修改刑法,对国家机关及其工作人员的犯罪,特别是贪污受贿、以权谋私等职务上犯罪,规定从严给予刑事处罚;(7)制定《行政执法监督检查法》,对执法监督检查的机构、检查事项、程序等作出明确规定,这是保证廉政法规得以遵守和执行的有力措施;(8)制定《监督法》,理顺各监督机制的关系,明确各监督机关的职责范围,强化监督机关的权力、手段,从而健全对政府机关及其公职人员的权力制约监督机制,这是预防和消除权钱交易腐败现象的一条有效途径。
  应该制定《反贪污贿赂法》(卢泰山 最高人民检察院政策研究室)
  国家工作人员贪污受贿是十分严重的腐败现象。为了深入开展反腐败斗争,加强廉政建设,我国需要一部反贪污贿赂法。
  近几年的司法实践表明,一方面,我们同贪污受贿犯罪作斗争是有法可伏的,《刑法光宗耀祖支撑着我去教室》、全国人大常委会《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》、全国人大常委会《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》等,都是惩治贪污贿赂犯罪的有力武器;另一方面,也应该看到,现有的法律规定还不够完善,不能完全适应反贪污贿赂斗争的需要。随着改革开放政策的贯彻执行,我国经济关系、人际关系、人们的思想观念等等都发生了深刻的变化,同家工作人员利用职务之便进行贪污贿赂的犯罪活动也发生了很大变化,既严重又复杂。发案率比过去大大增多,1989年全国检察机关立案侦查的贪污贿赂案件致是1982年的2倍以上;大案要案成倍增长,1989年检察机关立案侦查的大要案件数是1982年的14倍;犯罪数额高,1982年:查处的贪污案最高数额为60万元人民币,1989年仅自静的贪污百万元以上人民币的案件就有3起。与过去相比,贪污贿赂罪表现出下列特点:首先,从犯罪主体看,不仅有自然人犯罪,也有以法人或单位名义进行的犯罪活动,集体私分的情况也屡有发生。其次,犯罪客体也有了变化,贪污犯罪不再限于侵犯国家集体财产,外资财产、合作经营财产、合伙财产、私人财产同样成为被侵犯的客体。同时;犯罪对象也不再仅限于财物,许多其他利益,如免费旅游、出国机会、留学担保、提供住房、美色服务等等,都已进入权钱交换的领域。再53次,犯罪手段、行为方式也有许多变化,总趋势是越来越隐蔽、狡猾,如利用电脑等现代化手段作案,利用非国家工作人员亲属暗中配合作案,利用合法形式掩盖犯罪行径等等。
  面对贪污贿赂犯罪这种严重复杂的情况,需要一部更完善的法律对各种贪污贿赂犯罪的构成要件、行为方式、处罚刑种和幅度等等详加规范,使各种贪污贿赂犯罪行为都能依法受到揭露和惩处。
  为了加强同贪污贿赂犯罪作斗争,对反贪污贿赂专门机构的设置、职责范围、权利义务、办案程序以及各反贪污贿赂机构之间的关系、案件移送制度等等,亦需在这部法里加以明确。
  现行法律对以上几个方面的规定欠完善、不系统。这种情况不改变,显然不利于反贪污贿赂斗争的深入开展。
  从目前情况看,完善反贪污贿赂立法也是可能的。
  首先,反击贪污贿赂等腐败现象是人民群众的强烈愿望。从去年国内发生的动乱和后来国际上发生的变化看,能否坚决彻底地反贪污贿赂,惩治腐败现象,是关系到执政党存亡和国家兴废的大事。党的十三届四中全会以来,党中央把反腐败惩治贪污贿赂放到更重要的位置上来抓,并且取得了一些成效。党的重视,人民群众的支持,是完善反贪污贿赂立法的前提条件。
  其次,经过多年反贪污贿赂斗争实践,我们已经有了比较丰富的反贪污反贿赂的经验。这些经验经过系统的总结提炼后,是可以直接成为制定反贪污贿赂的立法依据的。
  有一种意见认为,目前国家正在酝酿修改刑法,反贪污贿赂斗争遇到的新问题在修改刑法时解决就行了。不错,有些问题在修改刑法时是会考虑的,但是,我认为刑法中各罪条文比例得大体相当,不能其他罪写得简单,贪污贿赂罪写得很细很多。此外,刑法只能写罪行与刑事责任,不能写程序等方面的内容。既有这些修改刑法时不好解决的问题,还是制定单行的《反贪污贿赂法》好。
  在刑法典之外制定反贪污贿赂等单行法,在国外不乏其例。芬兰、印度、瑞典、新加坡等国都有单行的《反贪污贿赂法》。这对于防止和惩治公职人员腐败,促进廉政建设,无疑有其更积极的作用。
  目前我国制定反贪污贿赂法的条件是成熟的,我们期望这部单行法早日诞生。
  完善惩治职务犯罪立法的构想(陈兴良 中国人民大学法律系刑法教研室)
  纵观世界各国惩治职务犯罪的立法,大体上采取以下三种形式:一是在刑法典中专章或专节予以规定,章名或节名有称为渎职罪的,例如《苏俄刑法典》:有称为职务上的犯罪的,例如《阿尔巴尼亚刑法典》;还有称为违反职务或职业义务之罪的,例如《瑞士刑法》。二是在有关行政法律中规定公务员违反特定职责的刑事责任,例如日本《国家公务员法》就有此类规定。三是颁布单行的刑事法律规定某一类型的职务犯罪,例如新加坡的《反贪污法》、香港的《防止贿赂条例》等。个别国家甚至制定了以惩治职务犯罪为内容的行政刑法典,例如芬兰的《公务刑法》。应当指出,关于惩治职务犯罪的立法方式虽然可以分为上述三种,但这丝毫也不意味着一个国家只能采取其中一种形式,各个国家完全可以根据惩治职务犯罪的实际需要兼采上述两种或三种形式。
  我国关于惩治职务犯罪的立法,在建国初期曾经采取单行刑事法律的方式,于1952年颁布了《惩治贪污条例》,系统地规定了国家工作人员贪利型的职务犯罪。1979年颁布的现行刑法,除在分则第八章规定了渎职罪以外,还在其他章中规定了职务犯罪。1982年的《决定》和1988年的《补充规定》对贪利型的职务犯罪进行了一些修改补充。但由于以下三个原因,我国当前的惩治职务犯罪的立法已经基本上不能适应廉政建设的客观需要:一,在立法思想上未能对职务犯罪加以总体的考虑,而是偏重于对贪利型职务犯罪的惩治,并且将其纳入经济犯罪的范畴,没有突出职务犯罪的特点;二,在立法方式上囿于以刑法典为轴心的一元立法,在刑法你怀了我的猴子典明显落后于社会生活的情况下,未能根据惩治职务犯罪的实际要求及时增补罪名、调整刑度;三,在立法内容上未能注意到与行政法的协调,因而设立的刑事条款缺乏可操作性,成为一纸具文,形成所谓法律虚置现象,司法机关有法难依。
  为适应当前廉政建设的需要,我们认为惩治职务犯罪的立法亟待改进。根据我国的实际情况,同时借鉴外国立法经验,在惩治职务犯罪的立法中应当注意以下三个问题:一是在立法思想上对职务犯罪进行全盘考虑。在职务犯罪中,贪利型职务犯罪是重点,因而肃贪成为倡廉的必要前提。但其他类型的职务犯罪同样应当引起我们的高度重视,并且把职务犯罪作为一个整体加以考虑。二是在立法方式上实行多元立法,除在修改刑法时,对刑法典中的职务犯罪进行必要的补充以外,在某些行政法律中也应当允许规定刑事罚则,

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