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【期刊名称】 《法学杂志》
公共物品与权利配置
【英文标题】 Public Goods and the Disposition of Rights
【作者】 崔建远【作者单位】 清华大学法学院
【分类】 民法总则【中文关键词】 公共物品权利配置
【期刊年份】 2006年【期号】 1
【页码】 39
【摘要】

公共物品,在法律上可以是无主物,也可以作为权利的客体。我国法律已经也应当为矿产资源、水资源及海域等公共物品配置权利,不应将水资源及海域等公共物品作为无主物对待。

【全文】法宝引证码CLI.A.110305    
  在经济学界和法学界,经常讨论公共物品的利用问题。在我国物权立法的过程中,涉及到矿产资源、水资源及海域等公共物品究竟是作为无主物,还是应当为其配置所有权、使用权的问题,且意见多有分歧。为了厘清关系,建立自然资源所有权制度及探矿权、采矿权、取水权、养殖权、捕捞权等制度,有助于我国的物权立法,本文特就公共物品与权利配置问题发表意见,就教于大家。
  公共物品,简称为公物,从利用的角度命名为公用物,从财产的层面观察则叫作公产,是国家或者公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体物[1],提供一般公众共同使用的物品[2],具有多样性,并非天然地排斥行政权、民事权利。它可以不与行政权、民事权利相结合,也可以借助行政权制度来限制某些人利用,赋予利用公共物品者以民事权利。取之不尽的公共物品,如空气,迄今未见配置行政许可和民事权利的必要;稀缺性的公共物品,如矿产资源、水资源等,至少在若干国家无法完全按照利用人的意愿满足其要求。为了定纷止争,就需要设置权利机制。“财产权利理论家们提出,当资源变得稀缺时,就出现和形成了权利制度,并且经济稀缺性是由正的价值所表明的。[3]
  公共物品被配置上民事权利、行政权利之后,会表现出较为复杂的性质。当产生份额分配协议或者某国家单方面宣布管辖区域时,从某种程度上说自然资源不再是公共财产,而受制于很不完善的所有权和控制形式。然而,在个人利用者的尺度上,它们仍然是公共财产。[4]所有权人对一宗土地拥有绝对的财产权,但他可能不是因经营土地的方式而唯一获益的人,其他人也可能享受到形形色色的利益,由此显现出该宗土地具有公共物品的性质。一片覆盖着森林的土地不仅为其主人提供潜在的木材产品,而且对他人也很有价值,可作为一种审美、一种娱乐资源、一块野生生物的栖息地、一种土地侵蚀障碍或者水流调节器等。对于“他人”而言,这片覆盖着森林的土地仍然是公共物品。[5]
  需要配置行政权、民事权利以有效利用公共物品的场合,其权利模式并非千篇一律,例如,“水域可以为政府所有,它们也可以为私人所有,可以是整个社区的共有财产,也可以把它们看作一种任何人都不能拥有的物质。”[6]详细些说,公共物品的权利模式至少有以下几种:
  1.共有模式。国际法律协会和国际法律委员会于1966年共同颁布的《赫尔辛基条约》奉行这样的原则:无论水资源跨国界或完全在某一国境内,国际河流都应被视为所有流域国家的共同财产。国际河流流域内各国均有权公平、合理地使用水资源。澳大利亚联邦和北部地区政府保留“海洋共有”的立场。[7]这是共有模式的例证。
  2.信托模式。政府为公民以信托的方式持有公共物品。这被美国的某些法院反复地适用到驳斥鱼类的财产请求权的判决中,也在澳大利亚最近的一些判决中出现了。[8]
  3.社区权利或者团体权利模式。K.K.Viswanathan考察了亚洲和非洲的一些国家的渔业及其管理机制后得出结论,以资源为生的社区所控制的渔业,其权利只能倾向于社区权利或者团体权利。[9]
  4.私所有权模式。虽然有学说主张公共物品肯定不受私人财产权的影响,但是仔细观察后,就会发现存在着将公共物品转变为私人物品的很多方法。例如,可以向使用人征收公路费,可以对进入公园者收费,可以向居民收取治安费,甚至军队国防所需要的部分费用都可以向那些不想服役的人收取。[10]公物并不当然地否定私人所有权。所有权属于私人的公物,即私有公物(他有公物)的存在,被视为公物管理法及财产管理法的前提。[11]公地、过量开采的含水层及正在耗竭的渔场常常受制于某些形式的政府管制,或者转变为私人所有。[12]自有公物中国家及地方公共团体的所有权和私人的所有权本来是相同的。[13]《越南社会主义共和国民法典》规定,土地、山林、江河、湖泊、水源、矿藏、海洋资源、大陆架和空间资源,都属于全民所有(第205条),国家是全民所有财产的所有人的代表(第206条)。《俄罗斯联邦水法》规定,一切水体,包括那些不属于个别市镇、公民和法人所有的零散水体,均应属于国家所有制的范畴。《蒙古国民法典》规定,蒙古国公民私人所有土地以外的土地、底土及其富源、森林、水资源、野生动物等,均归国家所有(第87条第4项)。《中华人民共和国水法》规定:“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和农村集体经济组织修建管理的水库中的水,归各该农村集体经济组织使用。”(第3条)《中华人民共和国矿产资源法》规定:“矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权,不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”(第3条第1款)《中华人民共和国海域使用管理法》规定:“海域属于国家所有,国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。”(第3条第1款)最近,澳大利亚的每个州在其各自的土著人所有权法中已经确认了对自然资源的所有权。1995年,塔斯马尼亚州在其《海域生物法》(Living Marine Legislation 1995)第9节第1项规定,在本法第5节第1项(a)、(b)和(c)所指水域的所有海洋生物资源都归塔斯马尼亚州所有。[14]新西兰采取鱼类资源的所有权属于国家的模式。[15]
  5.公所有权模式。属于国家或者公共团体的所有权,不限于能够以和私人同样的手段来支配物,而且以为了国家或者公共团体所特有的公共目的而能够支配物为其内容,故在其所有权的效果是作为为了公共目的而对物的支配体现出来的限度内,所有权具有公权的性质。例如,国家将自己的所有地作为道路提供于公共目的之用的情况下,国家之所以能够将该土地变为道路,是因为国家拥有该土地的所有权,那只不过是所有权的效果而已。但是,那是公共行政权的作用,而不是根据民法的使用权收益处分的作用,即这种场合的土地所有权是以公法效果为其内容的。以公法效果为内容的权利,必然地必须是具有公权性质的权利,所以,只要所有权的效果是公法性的,其所有权就是公权,即属于公所有权。[16]
  6.公物管理权模式。所谓公物管理权,“指行政主体为实现作为公物本来功能的供于公共用或者公用的目的,而对公物拥有的特殊的概括性的权能。”“公物管理权,不是作为物本身的所有权及其他私法名义的效果而得以承认的,而应该解释为,是根据公物法(实定法或者惯例)被赋

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