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【期刊名称】 《法学杂志》
我国高校法律地位之检讨
【副标题】 兼评我国相关立法的缺陷
【英文标题】 Analysis of the Legal Status of Domestic Colleges
【作者】 李牧【作者单位】 武汉理工大学
【分类】 文教卫生管理法【中文关键词】 高校 法律地位 检讨 完善
【期刊年份】 2006年【期号】 1
【页码】 124
【摘要】 我国立法对高校定位的缺陷日益凸显,已成为制约高校发展和教师及学生合法权益救济的掣肘因素。从西方发达国家对高校定位的成功经验来看,以高校与政府之间关系的视角,对公立高校和民办高校采取区分定位无疑是最佳选择。公立高校定位于公法人,承担一定的行政任务,履行公共教育服务职能;民办高校定位于私法人,依法享有独立的自主权。
【全文】法宝引证码CLI.A.110318    
  一、我国现行立法对高校定位之缺陷
  近年来,以高校为被告的讼案与日俱增,虽有先例垂范,但许多法院仍感无所适从,多以不予受理结案。究其症结。乃归结为高校法律地位不明确,主体资格难以判定。在笔者看来,高校定位存在以下问题:
  (一)事业单位法人的定位使高校的性质和法律地位难以判断。正如国家发展和改革委员会经济体制综合改革司司长范恒山所说,我国事业单位性质模糊、职能混杂,分布广泛、涉域交叉、利益关系复杂、责任边界不清等特点,使得事业单位的法律地位具有不确定性[1]。我国事业单位大致可分为公益类、行政类和生产经营类。由于政府有关部门审批不严以及许多事业单位在实践中走样,事业单位的成份变得更为复杂。这种情形直接影响了人们对属于事业单位法人——高校法律地位的判断。
  (二)只采取私法上的定位,并没有解决高校在公法上的地位问题。虽然我国并没有严格的公法和私法之分,但事实上,这种划分是存在的。1989年《行政诉讼法》的颁布标志着我国公法、私法开始分野。而我国高校法律地位仅采取了民法上的定位,如根据我国《民法通则》和1998年10月25日国务院公布的《事业单位登记管理暂行条例》的相关规定。我国高校属于事业单位法人。由此可知,高校被界定为私法人。1998年8月29日通过的《中华人民共和国高等教育法》虽归于公法的范畴,但在内容上仍采取民法的定位,如其第30条规定:高等学校自批准设立之日起取得法人资格,校长为法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任。正是由于这种定位,没有明确高校和政府之间的关系问题,以致《高等教育法》赋予高校的自主权以及高校对学生和教师的管理权的权属性质变得十分复杂,在司法实践中难以识别。
  (三)对公立高校和民办高校赋予相同的法律地位,实质上使两者的地位更显模糊。众所周知,民办高校和公办高校的性质迥然不同,而我国相关法律却赋予了民办高校与公办高校同等的法律地位。如2002年12月8日通过的《中华人民共和国民办教育促进法》第5条规定,民办高校具有与公办高校同等的法律地位。这种脱离实际的规定使高校的法律地位更加难以明晰。即使在私法上,两者的地位也不同等,因为法律没有规定民办高校必须具有法人资格,更不用说公法上的地位了。
  就公立高校和民办大学而言,两者存在以下区别:(1)调整的法律规范不同。公立高校主要由《高等教育法》调整,而民办高校主要由《民办教育促进法》调整。(2)公立高校的设立主要由国家或地方财政拨款支持,而民办高校则由私人或非政府组织等出资。(3)公立高校自批准之日起取得高校法人资格,而民办高校必须经批准取得办学许可证,还必须到民政部门办理登记手续。(4)公立高校实行的是党委领导下的校长负责制。校长、副校长按国家规定任免。而民办高校的决策机构为学校理事会或董事会等,校长由其任免。(5)公立高校无须交税,而民办高校应当依法办理税务登记,按规定缴纳税金。(6)公立高校根据《高等教育法》赋予的自主权进行管理,而民办高校则必须根据“办学许可证”,在学校章程规定的范围内进行管理。
  不难看出,两者明显的差异决定了两者的法律地位,特别是在公法上的法律地位不可能一样。
  二、西方发达国家高校法律地位之比较
  (一)美国大学的法律地位。美国大学分公立和私立大学。公立大学是由联邦、州或地方政府所设立或支持的大学;私立大学是由私人设立或由私人基金或私人捐赠财产所支持的大学。私立大学的历史较之公立大学长,数量也多于州立大学,均为私法人。虽然私立大学的成立必须得到州政府的认可,但一经成立,私立大学就完全独立于政府,不容国家公权力任意介入。其法律上的权利义务之行使或履行悉依有关法律之规定,在教育活动上享有极大的自主权。[2]
  而公立大学的法律地位较为复杂,依其性质可归为三种类型。(1)作为州机关的公立大学,在法律上是州政府的一部分,须受州行政法的拘束。因而,它们往往不具有法人资格,在法律上没有独立性。但这类大学所占比例不大。(2)公共信托的公立大学作为州政府的信托财产由大学的董事会经营,多具有公法人的法律地位,这也使得这些大学具有相当的独立性,同时拥有诸多的自主权利。美国州立大学的多数属于这一类。(3)依据宪法设立的自治大学,具有独立的公法地位。在一定的权限范围内,这类大学拥有不受州政府、议会、法院干涉的特权,人们甚至认为它们是与立法、司法、行政三权并列的“第四权力”。[3]
  (二)德国大学的法律地位。德国是世界上最早建立大学的国家之一,绝大多数的大学为国立大学,在法律上一般被认为是公法人。依《德国大学基本法》之规定,大学是公法团体同时也是国家设施。[4]所谓公法团体是一个会员性的团体和拥有高权职能的行政承担者。除了它自愿接受的或者法律规定的任务以外,它还接受行政机关的指示或国家委托的任务[5]。可见,德国大学也是一种特殊的行政组织,除具有公法人的地位外,同时也为国家机构,依法享有一定的行政权能。因此,德国大学的教师属于国家公务员。同时,在教育、研究等事务的处理上德国大学享有完全的自治权。
  德国大学在享有高度自治权的同时,也要受政府的制约,如大学的财政预算和财产由政府决定和管理,制定的章程和选举产生的校长必须经过政府认可,教授由大学推荐候选人、由政府任命(除非出现严重的特殊情形,政府不能否定大学的提名),以及政府有权依据法律和大学章程对大学的政策及行为进行监督等。
  (三)日本大学的法律地位。日本大学的办学模式和法律地位介于德国大学和美国大学之间,但又具有其自身特点。日本建立有较为完善的大学法律制度,日本大学分为国立、公立和私立大学三种。国立大学由国家依照《国立大学设置法》的有关规定设立,公立大学由地方公共团体依据该公共团体的相关条例而设立,私立大学依据《私立学校法》的有关规定设立。国、公立大学在法律性质上为公营造物之一种。[6]类似法国的公务法人,可作为行政主体或行政主体之一部分,享有相应的行政权能。[8]该概念为德国法和日本法所采用。但日本国立、公立大学不具有独立的法人资格,分别为国家和地方公共团体内部的机关或下

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