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【期刊名称】 《法学杂志》
行政越权的原因及其对策
【英文标题】 Reasons and Countermeasures of Exceeding Power in Administration
【作者】 曾洁雯【作者单位】 韶关学院
【分类】 行政管理法【中文关键词】 行政权力 行政越权 原因 对策
【期刊年份】 2005年【期号】 4
【页码】 132
【摘要】

行政越权在法律上被视为一种严重的行政违法行为,现有研究往往从导致行政越权体制方面的、观念方面的以及现实利益方面的原因寻求解决越权的办法。我们应从权力的来源、运行及运行结果几个环节上加强对行政权的监督和控制,建构一套有效的防范机制以纠正行政权的恣意行使。作为权力制约的一种思路,这对于解决行政越权,促进行政机关依法行政具有现实意义。

【全文】法宝引证码CLI.A.110286    
  公权力的运行规则是:凡法律没有授权的,行政机关不得为之,法律禁止的更不得为之。法治国家要求对于每一项国家权力的行使必须基于法律的规定或授权,而不得无序地进行权力的扩张。依照法律的规定,每个行政主体的权力都有一定的地域、事务、程度、层级权限的限制。行政行为在运行的过程中超越这个限制就可能侵犯其他行政主体的权力,构成行政越权。要寻求解决越权的方法,就必须对行政越权的原因作深入的分析和充分的把握,此所谓“对症下药”。
  一、行政越权的原因
  (一)行政组织体制不健全、机构设置及岗位职责划分不合理。一直以来,我国在行政组织机构方面的若干因素对行政主体超越职权有着重大影响。一是行政机构的设置,由于缺乏严格的科学论证及法律的规制,政府部门之间职权交叉、机构重叠、权限不清、职责不明、管理的层次和幅度不当等现象依然存在;二是行政管理各环节的划分和组合不尽合理和完整,以致出现“争权夺利”,拖拉扯皮,推诿搪塞的现象。从客观上为行政主体随意行政、越权管理创造了土壤和环境,致使越权行政的出现不能及时地加以克服和纠正。
  (二)人事管理制度不够完善、行政主体工作人员素质欠缺。任何行政管理都要通过行政人员的活动来实现,行政主体作为行政行为的直接实施者,其人员素质对行政行为的合法与否有直接影响。我国现行人事管理制度在选人、用人、培养人、激励人几个环节上都有一定的缺陷,缺乏竞争机制的有效运作,对行政机关工作人员的录用、考核、任免、奖惩、权利义务等项工作均未完全纳入法制的轨道。人事管理制度不够完善,以致行政职权行使者在品德修养、法律意识、专业素质上的欠缺严重影响了政府工作人员自觉依法行政,给滥用职权、超越职权行政造成了事实上的合理化。
  (三)行政职权日益扩张,行政法律、法规不完善,是产生超越职权的重要原因。一方面,随着社会的发展,行政权在国家和社会生活中的作用越来越突出,行政权力广泛、深入地干预社会生活已成为社会发展的必然趋势,行政机关不但可以以国家法律授权颁布大量的行政法规和规章,同时由于缺少宪政的监督,规章及其他规范性文件创制的“无序”现象非常严重,而且在行政执法中具有很大的自由裁量空间,行政权力不断膨胀已是毋容置疑的事实。
  另一方面,法律、法规不够完善,如对有关部门的权力规定得广泛且具体,责任却抽象“悬挂”,权责不对称。表现在立法上,只有行政违法行为的规定,却无相对应的行政责任规定;或者只有行政责任的规定而无明确的行政违法行为为前提;或者只有抽象、笼统、概括性的责任规定,却无具体化的责任形式予以落实,等等,[1]对日益扩张的行政权力不能充分地给予限制,给行政越权制造了空间。创造了机会。
  (四)行政法制监督不力,行政机关缺乏承担超越职权的法律责任机制。长期以来,行政法制监督一直是我国法制建设中的薄弱环节。虽然我国行政法制监督的主体有国家权力机关、司法机关、专门行政监督机关及国家机关系统外部的个人、组织,可以从多个角度、多重途径予以监督,但由于监督机制、制约机制不完善,监控往往不力。或有监无控,或者对行政的监督存在空白、漏洞,许多监督应有的作用尚未发挥出来。
  国家权力机关的监督,由于没有具体的、切实可行的操作规范而流于形式,不能发挥实际作用;行政机关的监督由于是本系统内部上级或主管部门对下级行政行为的监督和处理。缺乏法治所要求的权力分工与外部的有效制约机制,使监督作用难以落到实处;国家机关系统外部的个人、组织作为行政法制监督主体,只能通过批评、建议或申诉、控告、检举等方式向有权国家机关反映,缺乏权力保障,致使其监督效果不尽如人意;国家司法机关特别是人民法院通过行政诉讼对行政机关行政行为的监督,采取直接产生法律效力的监督措施,应当是最有效的,但由于司法体制自身的弊端,我国各级法院隶属于地方政府管辖,法院的独立审判权难以实现,以致人民法院的监督职能未能得到充分有效的发挥。老婆觉得我剪头发浪费钱
  (五)经济利益的驱动导致行政超越职权。当前我国对行政事业性收费和罚没收入的管理不够严格,如罚款决定与罚款的收缴由行政执法部门一个单位实施,便给执法者个人尤其是执法单位带来直接的经济利益提供了可能实现的条件。本来,政府机关执行公务,依法收取的费用和税款都应当全部上交国家财政,作为代表国家行使行政权的人民政府及其工作部门、公务人员不应有自己的小集团利益和个人私利,但金钱、财富的诱惑和行政机关自身利益的驱动,刺激一些部门在政府行政执法活动中随意设置、争夺审批权、收费权、罚款权,利用行政权力“创收”,造成了超越职权的现象时有发生。[2]
  二、防止行政超越职权之对策
  行政权是一种最直接、最广泛、最经常影响公民权益的国家权力,行政越权行为既侵害了相对人的合法权益,同时也损害了政府依法行政、建设社会主义法治国家的秩序。为了防止和消除行政越权现象,必须在几个可能造成权力“出轨”的环节,采取积极对策,监督和控制行政权。
  (一)在行政权力的来源环节上,完善相应的行政法律、法规,严格行政权的设定。18世纪法国伟大的思想家孟德斯鸠曾经指出:“一切有权力的人,都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才停止。”[3]因此,完善相应的法律、法规,给权力设定严格的界限和范围,是防止行政越权的有效途径。
  “无法律就无行政”,在我国行政机关的权力必须由法律规定,非经法律授权,不可能拥有并行使某项权力。根据有限权力原则,法律对于行政权力的授予,意味着法律对权力的限制,因为不规定就等于行政机关没有此项职能,如果行使了,就等于越权违法。
  行政权力的授予首先是宪法和法律的事,通常通过两种方式,一是宪法和组织法,一是单行的实体法。不管哪种形式,都是由

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