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【期刊名称】 《法学评论》
应对气候变化森林碳汇国际法律机制的演进及其发展趋势
【作者】 颜士鹏【作者单位】 复旦大学
【分类】 国际环境保护法
【中文关键词】 气候变化;森林碳汇;清洁发展机制;REDD+机制
【期刊年份】 2011年【期号】 4
【页码】 127
【摘要】

在应对气候变化的各种举措之中,森林碳汇被认为是成本最低的减排措施之一。从《气候变化框架公约》到《京都议定书》,从《波恩政治协议》到《马拉喀什协定》,从《巴厘岛行动计划》到《哥本哈根协议》和《坎昆协议》,森林碳汇都是其中的主要议题之一。气候变化国际法发展过程中对于森林碳汇议题表现出了从谨慎向开放的转变,森林碳汇的活动范围也从最初的单一化走向了多元化,后京都时代以通过减少毁林和森林退化、森林保护和森林可持续管理增加碳储量为主要内容的REDD+森林碳汇机制将发挥更为主要的作用。对于应对气候变化森林碳汇国际法律机制的梳理将有助于厘清其发展的脉络,预测其发展趋势,为今后森林碳汇的国内法律保障提供支撑。

【全文】法宝引证码CLI.A.1155993    
  
  在应对气候变化的国际法进程中,森林碳汇议题一直是备受关注的重要议题之一。从《气候变化框架公约》、《京都议定书》直到《坎昆协议》,森林碳汇作为国际法上合法减排措施的地位已经不可替代。第一承诺期以造林、再造林为核心的森林碳汇机制在减排方面的成效已经被越来越多的国家所接受,而目前各国更为关心的问题是,后京都时代以减少毁林和森林退化、森林保护、森林可持续管理为核心的REDD+森林碳汇机制将以何种规则呈现在世人面前。森林碳汇国际法律机制的演进表现出国际上对于森林碳汇减排认识的成熟,也从一个侧面反映了国际社会应对气候变化法律机制的多元化趋势。
  一、《气候变化框架公约》与“吸收汇”措施的确立
  联合国《气候变化框架公约》(UNFCCC,下文简称《公约》)是1992年5月联合国政府间谈判委员会就气候变化问题达成的公约,于1992年6月在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上通过,并于1994年3月21日正式生效。《公约》是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放,以应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约,是“创建气候控制的全球体制的第一步”,[1]也是国际社会在对付全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。
  (一)《气候变化框架公约》中“吸收汇”的主要内容
  《公约》内容正如其名称一样是框架性的,目标、原则、承诺、研究和系统观测、教育培训和公众意识、缔约方会议、资金机制等内容的26个正式条文和两个附件构成了《公约》的主要框架结构。《公约》既根据共同但有区别的责任原则[2]从国家层面确立了发达国家与发展中国家的应对责任,也根据成本效益原则[3]从具体应对措施的角度确立了应对气候变化的减缓机制(减少排放和增加吸收汇)与适应机制。
  “吸收汇”是《公约》所确立的减缓气候变化的一项主要措施。《公约》指出,“汇”是指从大气中清除温室气体、气溶胶或温室气体前体的任何过程、活动或机制。而《公约》确立吸收汇的主要依据是第四条“承诺”第1款(c)和(d)项。其中(c)项规定,在所有有关部门,包括能源、运输、工业、农业、林业和废物管理部门,促进合作发展、应用和传播(包括转让)各种用来控制、减少或防止《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的人为排放的技术、做法和过程;(d)项规定,促进可持续地管理,并酌情维护和加强《蒙特利尔议定书》未予管制的所有温室气体[4]的汇和库,包括生物质、森林和海洋以及其它陆地、沿海和海洋生态系统。[5]其中(d)项的规定被视为《公约》中关于吸收汇的直接规定,从中也可以看出,在吸收汇的诸多领域中,森林碳汇是其中重要的一个领域。
  森林碳汇的生理机制是通过光合作用实现的,树木通过吸收二氧化碳,释放出氧气,将化石燃料释放出的二氧化碳以生物形式固定到森林中,实现大自然的碳氧平衡。陆地植物与大气中二氧化碳的交换,90%以上是由森林植被完成的,森林每增长1立方米,就能吸收1.83吨二氧化碳。根据联合国粮农组织发布的《世界森林状况2009》数据表明,森林约占全球陆地面积的30.3%,全球森林碳储量达到240,441百万吨。可见,森林是陆地生态系统中最大的碳库,是控制碳平衡的调控器,这也决定了森林碳汇作为《公约》确立的减排措施具有极大的空间潜力。
  (二)《气候变化框架公约》“吸收汇”内容的评析
  《公约》的通过是全球应对气候变化历史上具有里程碑意义的事件,“它的全面实施对人类生活的影响将比任何其他国际文件都更加重大”。[6]遗憾的是,《公约》没有为附件一的发达国家确立具体的减排目标和时间,使发达国家不能立刻承担其应对气候变化的责任,进而使《公约》的履约受到一定程度限制,但《公约》所取得的成果和积极意义是不容质疑的。《公约》之于森林碳汇的积极意义在于将森林碳汇确立为吸收汇的重要领域,使森林碳汇成为国际法上一种合法的减排措施。然而,由于《公约》只是应对全球气候变化在国际法上迈出的第一步,其框架性的特点决定了它不能将各种应对气候变化的措施规则予以细化,因而《公约》只是原则性地在第四条承诺中涉及了森林碳汇的地位,而对于森林碳汇将以何种具体的形式和规则实施,《公约》则并没有任何论及。正是因为缺少具体规则的规定,使得《公约》第四条第1款(d)项这一森林碳汇的直接依据对于各缔约方履约并没有直接的约束力,这也注定了森林碳汇实施的具体细则必定会成为后续各缔约方会议谈判的重要议题,“如果公约要产生实效,就必须充实这个非常宽泛笼统的框架”。[7]
  二、京都规则框架下的“造林、再造林”森林碳汇机制[8]
  (一)《京都议定书》中森林碳汇减排的基本框架
开弓没有回头箭

  《京都议定书》(下文简称《议定书》)是根据《公约》第一次缔约方大会通过的《柏林授权》,[9]经过近3年谈判,于1997年12月在日本东京签署的。《议定书》的重要成果在于为《公约》附件一国家确定了第一承诺期(2008—2012年)的减排指标,将其限制和减少排放的承诺予以量化,使减排具有法律约束力,同时确立了联合履约、排放贸易和清洁发展三种灵活的履约机制。在吸收汇的问题上,《议定书》明确提出森林碳汇作为一种独立的吸收汇形式可以用来折抵附件一国家的减排量,从而使森林碳汇议题进人实质性谈判阶段。
  《议定书》中与森林碳汇直接相关的规定有两处:第二条第1款第(二)项指出,保护和增强《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的汇和库,同时考虑到其依有关的国际环境协议作出的承诺,促进可持续森林管理的做法以及造林和再造林;第三条第3款规定,自1990年以来直接由人引起的土地利用变化和林业活动—限于造林、重新造林和砍伐森林—产生的温室气体源的排放和汇的清除方面的净变化,作为每个承诺期碳贮存方面可核查的变化来衡量,应用以实现附件一所列每一缔约方依本条规定的承诺。与这些活动相关的温室气体源的排放和汇的清除,应以透明且可核查的方式作出报告,并依第七条和第八条予以审评。
  从以上两处规定中可以看出,《议定书》所承认的林业增汇活动包括促进可持续森林管理、造林和重新造林以及减少砍伐森林,但是,可以用来折抵附件一国家减排量的活动却只有第三条第3款中规定的造林、重新造林和减少砍伐森林,而将可持续森林管理增加的碳汇排除在外。同时,第三条第3款的规定中,要求以透明且可核查的方式作出报告,并依程序进行审评,这为森林碳汇减排的实施提出了制度设计的基本框架。尽管说《议定书》是人类历史上第一个为发达国家单方面规定减少温室气体排放具体义务的法律文件,是对《气候变化框架公约》的重要补充,其达成具有非同寻常的意义,然而,《议定书》对于森林碳汇亦没有明确其实施的具体形式,[10]也没有明确其可以折抵减排量的上限,对于透明且可核查的方式亦没有进一步的细化,但《京都议定书》毕竟提出了森林碳汇减排的基本框架,这是对于森林碳汇而言最积极的意义所在。
  (二)《波恩政治协议》和《马拉喀什协定》等确立的“造林、再造林”森林碳汇规则
  在《议定书》生效的进程中,于2001年7月和10月分别召开的缔约方第六次会议续会和第七次会议起到了至关重要的作用,分别通过的《波恩政治协议》和《马拉喀什协定》不仅维护了《议定书》的基本框架,也在诸多细节问题上达成了一致性的意见,其中包括森林碳汇减排的规则。
  波恩会议是第六次缔约方海牙会议的续会,其争议的焦点之一就是森林和生态型的农业用地对二氧化碳的吸收作用是否可以计入减排指标。在森林碳汇减排的问题上,欧盟与以俄、日、加为代表的伞形国家分歧严重。为达成协议,欧盟放弃原先的立场,同意将森林碳汇纳入减排指标的计算当中。《波恩政治协议》中关于碳汇的内容主要表现在以下方面:第一,允许发达国家在第一承诺期(2008-2012年)以“森林管理”、“农田管理”、“牧场管理”和“植被重建”活动作为其履行减排义务的方式;第二,规定了上述碳吸收活动的核算计量方法,并根据各国具体情况规定了各国在“森林管理”活动方面(含联合履约活动)碳汇使用总量的上限;第三,允许将碳汇项目作为清洁发展机制项目,但限于造林和再造林活动,其使用总量不能超过相应发达国家基准年排放量的百分之一乘以五。
  《公约》第七次缔约方马拉喀什会议的主要任务是完成《波恩政治协议》遗留问题的技术性谈判。会议就清洁发展机制、信息通报、技术转让、能力建设等专题进行技术性谈判和协商,达成了一揽子协议,统称为《马拉喀什协定》。《马拉喀什协定》中通过的《<京都议定书>第十二条确定的清洁发展机制的方式和程序》,第7条再次明确了清洁发展机制框架下森林碳汇减排的基本规则:第一,根据清洁发展机制开展的土地使用、土地使用的变化和林业项目活动的资格限于植树造林和再造林;第二,在第一承诺期内,缔约方因根据清洁发展机制开展土地使用、土地使用变化和林业项目活动而增加的配量总数不应大于缔约方基准年排放量的百分之一乘以五;第三,根据清洁发展机制开展的土地使用、土地使用的变化和林业项目活动在未来承诺期的待遇,应通过有关第二承诺期的谈判加以决定。
  根据《波恩政治协议》和《马拉喀什协定》确立的造林、再造林森林碳汇规则,2003年缔约方第九次米兰会议通过了《第一个承诺期清洁发展机制之下的造林和再造林项目活动的模式和程序》的决定。其中“造林”是指在50年以上的无林地进行造林;“再造林”是指在曾经为有林地、而后退化为无林地的地点进行造林,并且这些地点在1989年12月31日必须是无林地。同时,该决定中确立的造林和再造林森林碳汇项目的实施规则极为严格复杂,具体可以概括为五个环节:第一,项目设计,必须明确项目选择的林地基本资料,项目的目标、基线的选择、额外性、方法学等内容;第二,项目审定,必须由联合国清洁发展机制执行理事会指定的经营实体根据清洁发展机制之下的造林或再造林项目的活动要求对拟议项目进行独立评估;第三,项目登记,指执行理事会正式认可一个经审定的项目,将其视为清洁发展机制之下的一项造林或再造林项目活动;第四,项目审批,必须经过参与国政府和主管机构批准才能进入实施阶段;第五,项目核证与交易,项目产生的减排量需由联合国清洁发展机制执行理事会派指定的审核机构进行监测和核证,最后由联合国清洁发展机制执行理事会批准才可进行真正的交易。2004年阿根廷缔约方第十次会议又通过了《清洁发展机制之下小规模造林和再造林项目活动的简化模式和程序》。至此,京都规则下的造林和再造林森林碳汇减排得以正式启动,并进入了实质性项目试点和操作阶段。
  (三)京都规则框架下“造林、再造林”森林碳汇机制评析
  从《议定书》确立的森林碳汇减排的基本框架,到《波恩政治协议》和《马拉喀什协定》将造林和再造林项目确立为第一承诺期清洁发展机制惟一合格的林业项目,再到米兰会议确定的造林和再造林项目活动的模式和程序,京都框架下的造林、再造林森林碳汇减排实施规则表现出以下几个特点。
  第一,森林碳汇项目范围的特定性。从林学的角度而言,增加森林碳汇的活动可以包括造林、再造林、森林保护、森林可持续管理等诸多方面。虽然《议定书》中提到的森林碳汇减排形式也包括造林和再造林、森林可持续管理以及砍伐森林等活动,但是《波恩政治协议》和《马拉喀什协定》仅仅将造林和再造林作为第一承诺期清洁发展机制中惟一合格的森林碳汇项目,而将减少毁林和森林退化、森林可持续管理、加强森林保护等林业活动排除在合格的项目之外,使得第一承诺期森林碳汇项目的范围具有极强的特定性。
  第二,森林碳汇项目规则的严格性。由于考虑到清洁发展机制之下有关造林和再造林项目活动的无成效问题、额外性、渗漏、不确定性和社会经济影响及环境影响等诸多方面的因素,对于第一承诺期内的造林和再造林森林碳汇项目从项目的设计、审定、登记、审批、监测、核证和交易的实施规则方面都进行了严格的限制,规则的严格性实质上为造林、再造林碳汇项目进入国际碳交易市场进行了准入限定,它注定在第一承诺期京都规则森林碳汇项目的交易量是有限的。
  第三,森林碳汇减排数量的有限性。第一承诺期森林碳汇项目不仅在实施规则上是极其严格的,同时也为《公约》附件Ⅰ国家利用森林碳汇项目获取减排量设定了上限,即在第一承诺期内,附件I国家每年从清洁发展机制森林碳汇项目中获得的减排量不得超过其基准年(1990年)排放量的1%。虽然森林碳汇折抵的减排量只有1%,但是《议定书》中规定的第一承诺期附件I国家的减排目标是比基准年减少5.2%,因此,对森林碳汇减排1%的上限已是不小的突破。
  第一承诺期森林碳汇能够成为合法的减排方式是气候谈判中各方利益不断博弈的结果,而项目范围的特定性、规则的严格性以及减排数量的有限性,又从另一方面表现出了对于初期森林碳汇减排在技术操作层面的不确定性所持有的谨慎态度。尽管普遍认为森林碳汇减排将大大降低实质减排的数量,但是

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