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【期刊名称】 《法学》
进京接访的政法调控
【作者】 侯猛【作者单位】 对外经济贸易大学
【分类】 行政管理法【中文关键词】 进京;接访;调控
【期刊年份】 2011年【期号】 6
【页码】 25
【摘要】

全国信访总量在下降,而进京上访数量却呈现上升趋势,这使得地方进京接访的任务加重。2003年收容遣送制度的废除,客观上导致了县级地方政府暴力接访等现象的大量出现。同时为缓解进京涉诉的上访压力,各省高级法院纷纷派驻最高法院周边,形成了法院“驻京办”的扎堆现象。这些现象的出现,在很大程度上是之前单一制度改革所带来的负面后果。未来信访改革应特别注重各项制度之间的配套、跟进和协调。从限缩信访事项的范围、划定法院审判与涉诉信访的界限、拓宽建立多元的民意表达渠道、健全社会救助和商业保险体制等方面入手,促成制度改革的整体效应的发挥。

【全文】法宝引证码CLI.A.1155975    
  一、问题的提出
  2011年1月24日,温家宝总理到中共中央办公厅、国务院办公厅人民来访接待室(以下简称“两办接待室”)了解上访群众的困难和要求。这是数十年来第一次最高规格的接访。也许并非是巧合,“两办接待室”以及全国人大常委会办公厅人民来访接待室(以下简称“人大接待室”)的所在地北京永定门先农坛,原本就是明清皇帝每年春天祭祀先农和亲耕的地方,意在此能倾听到民间疾苦。而如今,每天数以千计的访民来到这里,期盼中央能够直接听到他们的声音。当然,每天来到这里的不仅仅有访民,还有地方政府派过来的接访者。如果稍加留意,接访者和访民在精神状态和衣着上不太一样,而且通常只在接待室巷口守候,较少进去。也因此,每天总有不少外地牌照的小车停放在巷口两侧,依次排开。“守候”往往是接访者工作的主要内容,有时也会与来此上访的访民交谈。他们看起来似乎也相安无事,但常常听到的是,访民对地方暴力接访的控诉。这些访民大多数是长期在京上访,而且经历过不同程度的暴力接访。而暴力接访所引发的侵犯人权行为,又成为这些访民上访的一桩新的诉求。
  由于上访已经被公认是一项基本权利,特别是依照《宪法》第40条的规定,公民依法享有批评、建议、申诉、检举和控告的权利,因此,不论是暴力接访还是普通接访,目前都饱受舆论批评。例如,2010年9月,国务院新闻办公室发布《2009年中国人权事业的进展》白皮书,其中宣称2009年全国信访总量同比下降2.7%,连续5年下降。[1]一时间,网络舆论将信访总量下降的原因指向地方接访。个别媒体发表评论,指出这或许是由于地方暴力接访增多,才导致访民上访下降。[2]尽管存在着全国信访总量下降和地方维稳压力增大同时并存的现象,[3]但这种基于联想而将地方接访与信访总量放在一起所形成的因果关系判断,并没有准确数据加以支持。如果进一步细致观察,甚至会发现存在一个悖论:全国信访总量呈现下降趋势的同时,进京上访数量却呈现上升趋势。
  官方并没有公布全部准确的数据,但根据笔者所调查的情况,也可以初步证明这一悖论:一方面从所收集到的涉诉信访数据上看,全国涉诉来访总量呈下降趋势,但到最高人民法院(以下简称“最高法”)来访的数量却呈现上升趋势。根据《中国法律年鉴》以及推算出来的部分数据(缺2007年、2008年),如表1所示。另一方面,在对老访民进行多次访谈时也发现,过去访民一天可以同时去两个以上信访接待室排队领表,但现在经常是一天只能排一个接待室。有时需要凌晨排队领表,因为晚了连表都领不到。访民给出的解释就是现在进京上访的人明显增多。这初步表明,上访与接访的关系,特别是进京上访与进京接访的关系,要比想象复杂得多。
  表1全国涉诉来访总量和最高法来访数量(人次)对比

┌───┬────┬────┬────┬────┬────┬───┐
  │   │2003年 │2004年 │2005年 │2006年 │2009年 │比幅%│
  ├───┼────┼────┼────┼────┼────┼───┤
  │全国 │3033725 │3331440 │3137214 │2825678 │1054794 │-187% │
  ├───┼────┼────┼────┼────┼────┼───┤
  │最高法│22340  │40927  │32133  │24144  │74083  │231% │
  └───┴────┴────┴────┴────┴────┴───┘

  为了进一步理清进京上访与进京接访的关系,本文将重点研究进京接访现象。在价值判断上,并非当然对信访(不论是上访还是接访)持彻底的批判态度。值得注意的是,目前已经形成舆论话语权的信访问题见解,常常使用“维权”、“官员腐败”、“司法不公”等一些大词,来批判信访制度的根本弊端,典型代表如于建嵘,他认为“信访制度不仅消解了司法机关的权威,而且促使合法性危机加速上移,带来了更深层次的社会治理危机。”[4]这样一种过早的先定立场,会影响到对实际经验的整体认识。作为研究者,应当首先将信访作为一种“社会事实”。[5]
  本文早期的调查地点是位于月坛南街的国家信访局、“两办接待室”、原位于永定门的最高法接待室,后期的调查地点是迁入南四环红寺村的最高法接待室。主要的调查是围绕着最高法接待室展开,因此,调查资料也多为信访中的涉诉信访。调查时间从2009年1月开始,至2011年1月26日前后进行过8次实地调查。调查资料的获得主要来自于自己的实地观察、访民叙述和接访者叙述。此外,媒体也是重要的了解途径,它会弥补获取信息的不足。但如果可能,我都会通过材料比对或实地调查了解媒体报道的真实性。
  二、官民对接访的认知差异
  在当代的官方话语中,更常见的概念是“大接访”。这是一种自上而下的方式,由政府官员主动深入基层接待上访群众,因而又称“下访”。温家宝总理这次接见访民,可以称得上是“下访”。但进京接访却是例外,这是一种地方政府进京将访民劝返接走,而并非主要是接待访民的方式。
  “接访”并非晚近才出现,大概可以追溯到新中国成立以后的1953年。建国初期,毛泽东主席相当重视人民群众的来信来访工作,认为这是一种反映民意的信息传递渠道,而且是官方传统信息渠道(层层请示报告制度)的补充。[6]同时也是中央了解和监督地方工作,以此来反对官僚主义的渠道。例如,1953年1月5日,中共中央发出《关于反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪的指示》,指出“这一方面的官僚主义,在许多地区、方面和部门,还是基本上没有解决。即如处理人民来信一事,据报,山东省政府就积压了7万多件没有处理,省以下各级党政组织积压了多少人民来信,则还不知道,可以想象是不少的……从处理人民来信人手,检查一次官僚主义、命令主义和违法乱纪的情况,并向它们展开坚决的斗争。”[7]但相比之下,毛泽东主席更重视人民来信,几次将人民来信转交中央相关部门作为决策的参考。例如,1952年4月3日,毛泽东要求杨尚昆转发“上海劳动局干部蒋立关于工人监督生产问题的来信”,印发在京各中央委员、候补中央委员、全总党组、中财委及其所属各部门党组,并寄送各中央局、分局、省市区党委,作为研究这一问题的参考资料;1952年5月31日,毛泽东在关于群众来信反映失业问题的报告上批示周恩来说道:失业问题仍颇严重,似宜由中央劳动部或直接由政务院召开一次失业问题会议,由各大城市及各省派员参加,订出可行的处理办法。[8]
  然而,1952年到1953年间发生的数十起集体进京上访请愿事件,可能进一步促使中央对进京上访采取应对措施。例如,1953年2月18日,中共中央批转劳动部对各地失业工人来京请愿事件处理报告和中财委意见,指出:“1952年底和1953年初,8起各地工人代表来京请愿……对个别请愿事件的处理虽有很大的好的影响,但也发生某些误解,以为无论什么事情只要向中央请愿,就能解决问题。有的还借机要挟地方政府,使其被动为难。以后对请愿事件拟采取下列方法和办法:一、凡属来京请愿者,均应很好接待,耐心听取意见,一般应说服其回原地解决,以免地方陷于被动,但必须分别不同情况加以处理……”;1953年7月25日,中共中央批转全国总工会党组关于各地工人罢工请愿情况的报告,指出:“半年来工人罢工、怠工、请愿、捆绑干部等事件不断发生,来全总请愿者已达21次,各地也屡屡发生此类事件……。”[9]北京大学互联网法律中心
  1953年,随着政务院《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》政策的出台,中央也要求地方对上访群众采取“劝阻”措施、一定的司法制裁以及一定的管制措施或人身限制。所谓“劝阻”措施,是指凡地方上可以解决、不必来京的问题,应尽量劝群众就地解决;所谓一定的司法制裁,是指对无理取闹者,经劝说无效之后,可按情节轻重会同公安、司法部门作适当处理;所谓一定的管制措施或人身限制,是指对凡已送回地方的精神病患者和无理取闹者,地方组织应负责加以看管,不要让其继续乱跑,妨碍社会治安。
  上世纪50年代应对进京上访的这些做法,实际上一直延续至今。然而随着国家意识形态的变化,以2004年修宪写入“国家尊重和保障人权”条款为标志,上访被认为是公民的基本权利。接访的各种方式虽然基本未变,但对接访的评价已经发生了根本的改变。不仅舆论批评接访极容易侵犯公民的人身和财产权利,而且中央也回避了在公开的法律法规,例如,2005年国务院制定的《信访条例》中规定接访行为。
  但是,访民对地方接访的态度基本上是负面的。他们戏称,所谓“接访”其实包括“截访”和“劫访”。“截访”是指在访民还没有到达北京上访之前,地方派人在半路上拦截下来;而如果访民已经进京上访,在信访室门口或附近被地方强行带走,这就是劫访。几乎每一位老访民,都有一串与接访直接相关的惊心动魄和悲惨的故事。而这些故事又往往具有极大的相似性,这主要体现在接访发生的时间段和对待访民的方式上。
  从发生的时间段来看,接访已经成为地方政府进京的日常工作。但大量的、密集的接访主要出现在每年全国“两会”召开前后,以及“五一”、“十一”假期和重大外事活动期间。因为在这些时间段,大量的访民进京上访,相应的地方也抽调大量人员进京接访。而在2009年“两会”期间,笔者在老家有两位在政府部门工作的亲戚,正好也被抽调到北京来接访,这便于我获得第一手而且真实的资料。调查显示,有些地方为了增强接访能力,虽然抽调多数是由县直接组织,但在特殊时期又会以市为单位协调各县共同做事。抽调进京的接访者主要分在两个地方:少部分留守在月坛南街的国家信访局,更多的则是驻守在永定门各信访室。抽调一般是两人一组,轮流值班。由于大量的接访者是从政府各部门临时抽调过来的,因而,常常会发生接访者和访民互不认识的情形。如何才能找到不认识的本地访民?不妨来看下面一段对话:
  接访者A:“我们这些人混在众多访民中间,主要是观察和打听。如果发现有我们那个地方的人,即使不是一个县的,但如果同属一个市,那就赶紧通报,让更多的人过来支援。”
  笔者:“那怎么知道是你们那个地方的人?”
  接访者A:“我来了没多久就学会了。我们这些人和访民也不认识,只能打听,转转问问是哪里人。如果问不出来,我们主要是听口音。不过对于个别老访民来说,他比较有经验,对接访的人比较警惕,因此,你问他也不会说。”
  地方抓人也尽可能地不在接待室门口,往往是在访民离开接待室一段距离以后,才采取措施。因为当场暴力接访不仅会受到中央相关部门的批评,也会引起访民的众怒。对于暴力接访而来的访民,还得有专人看管。在人手紧缺的情况下,不可能每抓到一个访民立刻就接送回地方,因而也就需要周转时间以及安置访民的周转地点。这些周转地点,不少是地方政府在北京以租赁等形式包下的、往往相对隐蔽的旅社。当然,这些旅社所临时安置的访民并非都是暴力接访而来,有些也是接访者软硬兼施劝说过来的。例如,对于愿意配合地方工作的访民,提供吃住条件,并进行协商解决。
  据笔者所了解的某地派来的接访费用,是给每位接访者每天200元补助,食宿自理。为了省钱,这些接访者往往也是在周边找便宜的旅馆。在这种情况下,有些地方政府就委托保安公司负责看管和护送访民。保安公司与地方政府相比,不仅成本更低,而且应对反抗的访民的专业化水平也更高。最为典型的例子就是“安元鼎”。安元鼎保安公司因为非法侵犯访民人身自由和财产权利的行为,被《南方都市报》曝光,随后其公司的两位负责人被刑事拘留。[10]
  实际上,访民控诉的并非仅仅是暴力接访本身,还包括暴力接访回原籍以后所遭受到的种种对待。这些访民被接访回去以后,会根据情节轻重而受到不同处理,依次为接受法制教育即进“学习班”,给予训诫、警告或者罚款、行政拘留,直至劳动教养。[11]这些处理方式虽然在不同程度上被媒体曝光或披露,但如果不涉及人命,仍为地方政府处理非正常上访人员的常见方式。
  三、中央与地方的接访分工
  进京上访的访民可能大部分都属于非正常上访人员。所谓非正常上访人员,主要是指越级上访、信访已经终结或采取较为极端方式上访的访民。这些人集聚在北京,往往会影响到北京的社会治安和国际形象。例如,在“文革”结束后,比现在数量更多的访民大规模进京,在很多重要场所和交通要道聚集,这自然就给中央政府带来很大压力。在这种情形下,尽管中央政府严厉批评和禁止暴力接访行为,但事实上也要求地方政府进京接访劝返访民。因而也就出现了在北京奥运会期间和国庆60周年期间,进京访民被地方政府大规模接走的现象。因此,在信访体制中的中央与地方关系,说到底是访民、中央与地方的三方博弈的关系。访民进京给中央施加压力,中央又给地方施加压力,地方又给访民施加压力。
  中央在三方关系中处于枢纽地位。为了最大限度地减少上访总量特别是进京上访数量,首先在正式制度上加以规范。值得注意的是,1963年,中央在下发的《关于加强人民来信来访工作的通知》中,曾明确规定省、地应当力求“多办少转”,县一般应当是“只办不转”的处理原则。然而,目前中央对地方提出的要求,则是坚持就地解决问题的原则。例如,《信访条例》第4条规定:“信访工作应当在各级人民政府的领导下,坚持属地管理、分级负责,谁主管、谁负责,依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。”另一方面,中央对访民的行为也加以规范,包括限制越级上访(《信访条例》第16条规定:“信访人采用走访形式提出信访事项,应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出;信访事项已经受理或者正在办理的,信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的,该上级机关不予受理”)和集体上访(《信访条例》第18条规定:“信访人采用走访形式提出信访事项的,应当到有关机关设立的或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的,应当推选代表,代表人数不得超过5人”)。
  中央也会派出工作组到各省直接处理上访问题,短时期内也会减少进京上访数量。例如,最高人民法院自2009年8月开始,派出工作组到几个省处理涉诉上访。统计数据显示,2009年8月份的进京涉诉访比7月份减少了21.7%。[12]从历史上来看,这种办法也曾是有效的。特别是“文革”结束后,中央派出工作组解决了大量的冤假错案。1979年8月30日,中央机关处理上访问题领导小组成立,从中央机关抽调1000名干部,分三批赶赴各省、自治区、直辖市,协助处理上访工作。其后仅一个多月,国家机关和各省市区陆续成立信访工作领导小组,地、市、县也随之成立了信访工作领导小组,均由领导同志组成。据统计,全国约抽调了20万名干部和中央机关的千人检查组一同深入到基层,解决上访人的要求和问题,其声势之浩大和解决问题之多都是前所

  ······

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