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【期刊名称】 《法学杂志》
论中国特色的行政首长负责制
【英文标题】 On the System with Chinese Character of Being Hold Responsible by Administrative Officer
【作者】 黄贤宏吴建依【作者单位】 宁波大学
【分类】 国家机构组织法【期刊年份】 1999年
【期号】 4【页码】 13
【全文】法宝引证码CLI.A.19054    
  
  行政首长负责制是指国家各级行政机关首长在所属行政机关中处于核心地位,在该机关行使职权时享有最高的决定权并由首长向权力机关负个人责任的行政领导制度。它是1982年宪法确定的一项重要制度。宪法86条规定,国务院实行总理负责制,国务院各部委员会实行部长主任负责制;第105条规定,地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。行政首长负责制具有事权集中、权责明确、指挥灵敏、行动迅速的优点,是我国行政领导制度上的一次重大变革,具有深远意义。本文仅就行政首长负责制的重要性略谈如下:
  一、中国特色的行政首长负责制内容
  我国的行政首长负责制是植根于社会主义制度之上的行政领导制度。它与我国的权力运行机制、方式以及具体国情相一致,不同于西方国家的行政首长制,具有中国特色。
  首先,我国的行政首长负责制是全面的负责制。全面的负责制有两层含义:一层是全国所有的国家行政机关都采用行政首长负责制。中央政府实行总理负责制,地方各级政府都采用行政首长负责制。上至国务院,下至乡镇政府及民族自治地方的各级行政机关都毫无例外地实行首长制。在这一点上,我国的行政首长负责制显然是不同于西方国家的首长制的。美国在联邦行政管理上采用首长负责制,但是具体到各州的行政领导制度则很不相同,各州内部的县、市也可以完全不一样。单就市这个行政单位领导方式看,有的采用“强市长制”,有的采用“弱市长制”。强市长制中市长权力大致类似首长制;弱市长制的市长权力比较弱,议会处于优势地位,市议会通过所属的委员会对市行政实行一定的指挥和监督。此外,还有的市甚至采用“市长经理制”。英国地方实行完全自治,在有些自治地方(郡、区、社区)由选民选举议员组成议会,再由议会产生各种委员会,如教育、治安、农业、卫生委员会,指挥地方事务的执行,所谓的“市长”往往是指都市郡议会的主席,根本不是行政首长。另一层是行政首长除了行使国家宪法、法律规定的行政职权外,还要执行权力机关决定的其它非行政管理事务,并承担执行的责任。行政机关是权力机关的执行机关,由权力机关产生并向它负责,行政机关处于从属于国家权力机关的地位。它们之间存在着职权、职能的差异,但它不同于三权分立国家的议会与政府之间的立法与行政职能划分。从严格意义上说,我国行政机关的行政职权是国家权力机关根据“分工原则”授权行使的,其权力来源仍然是权力机关,所以,它还要执行任何国家权力机关决定交付执行的事项。如全国人大授权国务院从事一些立法工作,从职权上来看,这些立法工作属于权力机关的“立法职能,但是一经由国务院行使,那么行政首长同样要负执行责任,这与严格遵循权力划分的西方国家首长制是不一样的。如美国总统必须遵守法定权限,行使宪法规定的行政权。任何越权行为都是违宪的,即使议会授权从事某些工作,也不能逾越“行政”权的范围;否则,就会面临着司法机关的“违宪审查”。
  其次,我国行政首长负责制带有合议制的色彩。宪法规定国务院实行总理负责制,地方各级人民政府实行首长负责制,同时宪法还规定了与首长负责制相结合的“两会制度”。在《国务院组织法》第4条规定,“国务院工作中的重大问题,必须经过国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。”国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成;“全体会议”由国务院全体成员组成。在地方各级人民政府,原来的(1982年)《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》并没有规定两会制度,1986年12月,六届人大十八次会议以修正案方式专门增加了第54条规定:县以上地方各级人民政府工作中的重大问题,须经政府常务会议或全体会议讨论决定。从形式上看应属于合议制,从其作用上看应是行政首长决策的辅助机构。因为行政首长在“两会”中仍然拥有最后的决策权;但它使首长制带有一定的合议制色彩即行政首长决定重大事项必须通过两会方式。笔者认为行政首长负责制与两会制度相结合是符合我国国情的,具有现实意义。它能适应行政管理的要求,充分发挥首长制迅速及时解决问题的长处,也能在一定程度上发挥合议制的集思广益的优点。重大行政事项经过“两会”讨论之后,由行政首长最终决定,使行政首长决策更具有科学性。
  再次,行政首长负责制是国家权力机关与行政机关之间的联系纽带。民主集中制原则是国家政权组织原则,由人民选举产生的各级人民代表大会是国家权力机关,行政机关由它产生、向它负责、受它监督。国务院和地方各级行政机关分别向全国人民代表大会(闭会期间是常务委员会)和地方各级人民代表大会(闭会期间是常务委员会)负责并报告工作。行政首长负责制就是由行政机关的首长代表本行政机关向权力机关负个人责任,这实际上就把国家行政机关与权力机关之间的负责、监督关系具体化为行政机关首长对国家权力机关负责与监督的关系。这就将抽象的“机关”之间的关系转化特定的人与机关之间的关系,使“负责”与“监督”具有更充实的内涵。因此,把行政机关的“负责”主要集中于行政首长一人,这就使权力机关的监督关系具体化、简单化,使监督的层次清楚、轻重明确,大大提高监督效果。行政首长向权力机关负责制,行政机关组成人员向首长负责,首长通过委任与再委任实现其“负责”的重任。提高了行政效率,又增强了首长的责任感。
  二、实行行政首长负责制的社会价值
  自从82宪法确立行政首长负责制以来,它已从宪法条文上的规定转变成为生动的社会实践,产生了深刻效应,带来巨大的社会价值。全国各级行政机关普遍地实行了首长负责制,对提高行政工作效率,打破行政“大锅饭”起到积极作用,也推动了整个社会的政治、经济、文化等领域的发展。

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