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【期刊名称】 《昆明理工大学学报(社会科学版)》
转基因主粮商业化对现行法律的挑战与对策分析
【英文标题】 Challenges of Commercialization of Genetically Modifled Staple Foods to Current Laws and Suggestions
【作者】 付文佚【作者单位】 昆明理工大学法学院
【分类】 科学技术管理法【中文关键词】 转基因;主粮;商业化;现行法律;挑战
【英文关键词】 genetically modified; staple foods; commercialization; current laws; challenges
【文章编码】 1671-1254(2014)04-0033-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2014年【期号】 4
【页码】 33
【摘要】

转基因主粮的商业化是涉及国计民生的重大问题,舆论上对其是否商业化争论不休,少有研究涉及当前法律在商业化情形下存在的巨大不足。现行的转基因法律、法规和规章在法律理念、法律制度、法律程序和法律救济方面等存在诸多问题。转基因作为生产过程,在区分困难的客观特性和主粮问题上根本利益的严重冲突导致转基因立法的举步维艰。转基因主粮商业化决策之前,必须先进行法律的整体更新和完善,包括转变立法理念,确定法律原则,通过专门立法、革新法律制度,完善信息公开、增加公众参与,加重违法成本、明确侵权责任等。总之,我国目前现尚不具备转基因主粮商业化的法律环境,贸然推行商业化,将带来严重危害后果。

【英文摘要】

The commercialization of genetically modified (GM) staple foods is a critical issue concerning the national economy and people's livelihood.Today debates are focusing on whether or not to commercialize GM staple foods, and seldom on the huge drawbacks of current law facing with commercialization.After a comprehensively analysis current rules on GM crops and foods, huge drawbacks are found in ideas, measures, procedures and remedies in legal system.Reasons for legislation dilemma are due to GM process, hard to distinction between GM and non GM products, also huge interests' conflicts exist in staple food.Before pushing commercialization of GM staple foods, legislation must change, including guiding ideas and principles being modified, special law and new measures being regulated, with more information transparency and public engagement, increasing punishment and identifying the tort liability etc.In conclusion, current laws are not sufficient for the commercialization of GM staple foods.If decisions are rashly made, huge and irreversible damage may result.

【全文】法宝引证码CLI.A.1193366    
  一、转基因主粮商业化及争论
  (一)转基因主粮商业化的现状
  主粮是指当地的主要粮食,主粮具有国家粮食安全性、商业价值性、消费者敏感性、市场波动性、不可替代性等重要特性。我国的三大主粮是水稻、玉米和小麦。目前,世界上转基因玉米已在美国和巴西等国家进行商业化种植,主要用于动物饲料和生物燃料。转基因玉米在我国获得批准进口,转基因水稻和小麦尚未商业化。2009年,我国农业部批准发放了两种转基因水稻和一种转基因玉米的生物安全证书,推进了转基因主粮商业化关键性的一步。国际农业生物技术应用服务组织预计2015年转基因玉米在我国可能商业化,2016年转基因水稻可能首先在亚洲商业化{1}。可以预见到,转基因主粮在我国不久的将来商业化的可能性非常大。转基因主粮商业化是影响粮食安全、种子安全、生物安全乃至国计民生的重大问题。
  (二)关于转基因主粮商业化的争论
  我国现在粮食的自给率总体水平不足90%,食用油自给率降到不足50%,棉花自给率在60%左右{2}。中国有世界22%的人口,却只有世界7%的耕地。预计到2030年,我国人口规模将达16亿,粮食缺口将达到7000万吨左右。转基因主粮的商业化在我国讨论得非常激烈,去年以来进入了白热化阶段。2013年7月,61名两院院士联名上书国家领导人,认为推进转基因水稻种植产业化不能再等,再迟缓就是误国。该建议书一石激起千层浪,转基因主粮商业化与否在全国范围内开始了轰轰烈烈的讨论。转基因事件层出不穷,崔永元和方舟子之争、28个城市开展的转基因大米试吃会、美国科研机构对湖南小学生开展的黄金大米人体试验曝光。2014年1月,袁隆平对转基因的表态由谨慎变为支持。2014年3月,崔永元在两会上指出中国转基因滥种厉害。反转派和挺转派纷纷登场,持续数年的转基因主粮的争论和事件持续发酵,集中在是否商业化上。十多年来,在众多争论中,转基因作物的品种、种植和进口的数量也在逐年增长[1],转基因水稻非法种植的情况时有发生。我国转基因作物和食品的立法十分落后,缺乏对转基因主粮商业化所需法律环境的综合评价。如果法律继续回避转基因主粮商业化的问题,将对我国种子安全、生物安全和消费者权益带来不可逆转的损害。
  二、转基因作物和食品现有法律的巨大缺陷
  (一)立法目的单一,立法原则缺失
  2001年,国务院颁布的《农业转基因生物安全管理条例》是我国转基因规制的核心法规,此后农业部出台规章对农业转基因生物做了安全评价、进口、标识和加工审批事项,国家质检总局对进出境转基因产品的检疫检验做了细化规定[2]。我国转基因作物和食品的法律法规近十年来几乎没有更新和修正,缺乏特别规定,制度空白和落后的状况十分突出。
  当前转基因立法以安全为唯一目的,对知情权、环境权等问题都缺乏考虑[3]。安全当然应属转基因产品立法的核心,但转基因作物和食品涉及到生物多样性、消费者知情权、传统种植文化、宗教及饮食习惯等方方面面,很多属于基本人权的范畴,不能忽视。更重要的是,批准商业化生产的转基因产品都是经过了一系列的实验和检测,获得生物安全证书的产品。尽管科学界还存在一些争议,但“安全”已经不是法律所应关注的核心内容,相反,“区分”才是,即实现转基因产品和非转基因产品一定程度的隔离。安全是商业化审批前的规制重点,区分是实现商业化种植后的重点,但立法目的中没有区分的规定。
  现有转基因立法的原则性规定缺乏,《农业转基因生物安全管理条例》和《食品安全法》都没有提出立法的指导原则。法律原则直接决定了法律制度的基本性质、内容和价值取向,是法律制度内部和谐统一的重要保障。在法律实施上,法律原则能指导法律解释,弥补法律漏洞,是行使自由裁量权合理范围的依据。在转基因立法上缺乏原则性规定,直接导致现有法律制度和法律执行中的巨大空白。
  (二)法律制度空白,缺乏过程监管
  在立法理念不完善,立法原则缺失的情形下,我国转基因作物和食品的立法存在大量制度空白。现行体系以安全为立法目的,区分安全等级,根据危险程度实行不同的监控措施。目前,在市场上流通的转基因产品都是获农业部批准,得到生物安全证书的农产品或加工品,我国除了要求部分的转基因农产品标识外,对大部分转基因食品是按《食品安全法》的一般要求,没有特殊规定。转基因标识制度虽有,但范围小,漏洞大,因为《农业转基因生物标识管理办法》规定了5类17种产品,不在目录内的转基因食品不需要标识。采用肯定清单的方式规定应标识的转基因加工品,使得大量含转基因成分的食品游离在清单外,市场上销售的许多转基因食品都无需标识,如可能含转基因成分的婴儿米粉。以安全为监管核心,导致国际上公认的以区别为目的的转基因产品的共存和追溯等制度在我国欠缺。
  我国对转基因实行分部门以产品为对象的监管模式,缺乏过程规制,导致监管漏洞和职能交叉。现行体系下农业部负责农业转基因生物、质检总局负责转基因生物进出口检疫检验,食药监负责转基因食品的监管[4]。该监管模式在转基因主粮商业化后将出现很多问题。不同部门依据不同法律进行监管的模式对棉花、杨树等非食用转基因作物能有效实施,但食用转基因作物到最终食品经过了生产加工若干阶段,必须通过衔接保障从作物到食品过程中转基因和非转基因的相对区分。产品监管将产生大量漏洞,各自为阵的部门管理可能产生交叉和空白地带。为实现转基因和非转基因产品一定程度的区分,过程管理必不可少。过程管理是指从种子到最终食品或饲料的种植、生产、加工、运输、销售等全过程的监管。转基因主粮商业化后,作物的品种、数量将大幅度增加,转基因食品将充斥市场。为保障一定程度的分离,生产加工过程的每个环节都要进行区分,全程管理和区分需要特殊制度的保障,但这些制度目前在我国缺乏相关规定。
  (三)信息透明度差,公众参与欠缺
  政府信息公开是国家行政机关等在行使国家行政管理职权的过程中,通过法定形式和程序,主动将政府信息向社会公众或依申请向特定个人或组织公开的制度。我国转基因政府信息公开的主要渠道是农业部官方网站上“转基因权威关注”栏目{3}和国家生物安全信息交换所。但现有的信息公开制度不能满足公众知情选择的需要。第一,农业部公开的信息缺乏通俗性和科普性,只有专家才能读懂,消费者无法从中获取他们最想知道的信息,如哪些食品中可能含有转基因成分、转基因大豆和非转基因大豆如何区别等关键信息。第二,公开内容有限,从上述权威网站只能得知哪些品种的转基因生物获得了审批或者进出口,但这些品种的直接加工品即转基因食品的信息欠缺。第三,转基因作物和食品的信息公开不充分、不彻底,一些公众关注的政府应当主动公开的信息没有被公开,如农业转基因生物进口的种类和数量、农业部对转基因作物的商业化种植是否有具体计划,农业部对违法转基因活动的处罚情况都没有公开{4}。相反,很多转基因信息是由欧盟、绿色和平、网络名人等发现后,才被公开的。信息不对称,政府在信息披露方面没有做到充分透明,而媒体等对转基因作物的夸大,加重了公众的恐惧和焦虑。信息不透明带来的直接后果就是网络上、报刊杂志上各种转基因错误信息的广泛传播,如认为圣女果、彩椒等是转基因食品。“一旦恐惧成为普遍存在的心态,问题和困难就会被过分夸大,而可能的解决办法却被忽略。驱动惧怕和恐慌的机制是一种本身自会成为事实的预言。”{5}
  我国转基因相关的重大决策过程缺乏公众参与。所谓公众是指与转基因研发直接利益相关方(政府部门、转基因科学家和企业等)之外的个人和社会组织,包括普通市民、其他方面的学者和社会各界人士。参与就是以各种形式介入到相关的决策过程中。农业部审批转基因生物的关键机构——农业转基因生物安全委员会全部都是专家,没有一位公众代表,也就是说没有声音站在消费者的立场上表达自己的诉求{3}。在转基因主粮商业化与否的决策上,公众处于边缘的角色,这将直接导致公众对决策过程和决策结论的怀疑。
  (四)违法成本低廉,救济缺乏依据
  我国转基因违法成本相当低廉,无论是违法种植还是违反标识规定,处罚对生物技术产业而言轻微到可以忽略,如未取得生物安全证书,擅自将农业转基因生物投入生产或应用的,将处2-10万元的罚款,违反标识规定的,处1-5万元的罚款[5]。2013年,中国储备粮管理总公司检查发现湖北、湖南两家企业违反收购政策,将1477吨转基因进口菜籽油掺入临储库存。荆州市粮食局暂停了中纺农业湖北有限公司《粮食收购许可证》资格,罚款15万元人民币{6}。过于低廉的违法成本可能产生研发者和生产者的有法不依,而转基因生物一旦释放到环境,如果产生不良后果,损害将是无法逆转的,基因污染一旦发生,要消除其影响将不可能。我国2005年转基因大米非法种植后,农业部采取了排查、铲除等措施,但此后出口欧盟的各批次米制品中,经常查出转基因成分{7},直接导致2011年欧盟专门出台针对我国大米和米制品的最严格的入境检查规则。低廉的违法成本将降低法律的威严和效率,根本无法确保转基因主粮商业化后转基因与非转基因一定程度区分目的的实现。
  转基因主粮商业化后,转基因玉米和水稻将成为农民最常种植的作物,成为众多消费者的日常必需品。因此,侵权的潜在威胁增加。转基因侵权问题很复杂,可分为侵犯人身权、财产权、知情权等,可能产生的侵权类型多,认定困难。侵犯人身权表现为转基因食品带来的过敏反应等,侵犯财产权表现为转基因产品不当环境释放带来的对临近作物和生态环境的损害,侵犯知情权表现为未经知情同意的产品释放或实验。转基因侵权作为新技术带来的复杂问题,在我国现行的《侵权责任法》体系下,很多情况没办法认定。例如,2008年美国塔夫茨大学对湖南省小学生进行转基因黄金大米的人体实验,2012年被绿色和平曝光。实验所用大米由研究人员非法携带入境,实验未告知监护人或学校实验对象将试吃转基因大米的事实,极大地侵犯了实验对象的知情权和人身权。但在现行侵权法体系下,转基因食品的长期安全性疑虑无法得到证明,侵犯知情权的责任不明确,最后当地政府通过补偿息事宁人,主管部门的失职未得到应有的追究,侵权人也没有承担相应的民事责任。该案充分暴露了我国转基因监管上存在巨大漏洞,转基因侵权的救济机制非常缺乏,即使发生了严重的侵权案件,也无法得到法律救济。
  三、法律困境源于转基因主粮的特性
  (一)转基因是一种生产过程,区分困难
  法律规范的对象主要是产品,而非过程。绝大部分食品的监管是对最终食品本身进行的,根据食品特性,确定食品标准,具体规定食品中添加剂、毒素、污染物、致病菌等的限量,使用的方法是检测。现有食品法律和标准中有对生产过程的管理,如辐照食品、清真食品。但辐照食品只是生产中的一个环节,容易规范。清真食品可能涉及不同环节,但种类有限,需求者相对集中,而且已有悠久的监管传统。而转基因的特性是过程特性,从种子到最终加工品,伴随着产品的一生,如转基因大豆属于转基因作物,豆奶、豆浆、豆腐、豆油是其直接加工品。随着加工深度的增加和工艺的多样,转基因成分可能扩展到种类丰富的其他产品,如制成蛋白质补充剂、抗氧化剂、天然香料,进而出现在奶粉、面包、饼干、蛋白粉、黄油、蛋黄酱等众多最终加工品中{8}。转基因特性从种子到直接入口食品经过数个加工环节,伴随着食品的一生,转基因作物和食品大多数具有相当经济价值和规模,最终产品种类分散、数量多,导致了监管的异常困难。从种子到食品的整个过程转基因和非转基因的区分,需要共存、追溯、标识等特殊制度进行过程监管。这些制度的有效实施都需要大量人力和物力的保障,全过程监管对立法和执法都带来巨大困难。
  转基因与非转基因的区分贯穿整个作物到最终产品的生产过程,从种子、种植、收获、加工、运输等环节都需要区别对待。第一,种植阶段需要对转基因和非转基因作物进行分开种植,并且采取一定措施防止两类作物间的交叉授粉带来基因污染。我国农业种植规模小,小农户种植的比例高。2011年底,我国人均耕地1.35亩,不到世界平均水平的1/2{9}。2011年,第六次人口普查显示我国人口13亿多,其中乡村人口占50%。转基因主粮如果进入商业化生产,广大农民按小农经济模式大量分散的种植将使得区分极其困难。小农户的经济能力和技术能力都非常有限,如果临近地域农户种植同类转基因作物,仅凭自己努力避免基因污染非常困难。而基因污染一旦发生,扩散容易,清除困难,后果难以逆转。第二,收获、加工阶段分离困难,如收获机器、运输工具的彻底清理,加工链的清理或采用不同的加工链,物料的隔离,这些措施都将带来成本的增加。我国存在广大的生产加工小作坊,人力、能力、场所和设备有限,他们进行转基因和非转基因的分离异常困难。第三,品种多样化增加了区分的难度。我国地域辽阔,各地区的自然环境和社会环境差异很大,所面临的粮食生产问题也不尽相同,如西北地区粮食生产主要受干旱和盐碱地的影响,西南地区主要受耕地面积小和干旱的影响,而东北地区受年平均气温低,粮食作物生育期较长的影响。因此,需要不同特性的转基因作物满足种植需要,不同特性的转基因作物的检测方式有一定差异,直接带来区分困难。
  (二)转基因与非转基因产品的支撑体系的局限
  检测是确定转基因身份的重要方法,但检测技术有限,费用高,高度加工的转基因产品可能无法检测出转基因成分造成对非转基因的确定困难。目前对转基因植物产品的检测方法主要分为两类:以导入外源DNA系列为检测对象的检测技术和以导入外源基因表达的蛋白

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1} CLIVE JAMES.Global Status of Commercialized Biotech/GM Crops: 2013[R].ISAAA Briefs 46,2013:6.

{2}贺春禄.魔鬼还是天使?——林敏回应“八问主粮转基因化”[EB/0L].(2013-08-28)[2014-05—07].http://www.moa.gov.cn/ztzl/zjyqwgz/sjzx/201308/t20130830_3591500.htm.

{3}中国农业部.转基因权威关注[EB/0L].(2014-03-30)[2014-06-30].http://www.moa.gov.cn/ztzl/zjyqwgz.

{4}梁超.律师欲就公开转基因信息诉农业部[N].京华时报,2013-11-01(4).

{5}弗兰克?富里迪.恐惧[M].方军,译.南京:江苏人民出版社,2004:186.

{6}凤凰财经.转基因油菜籽进国储库续:湖北一企业被罚款15万元[EB/0L].(2013-10-30)[2014-05-07].http://finance.ifeng.com/a/20131030/10969423.0.shtml.

{7}European Commission.The Rapid Alert System for Food and Feed [EB/OL].(2014-06-17)[2014-06-30].http://ec.europa.eu/food/food/rapidalert/index_en.htm.

{8}杰弗里? M ?史密失?转基因赌局[M].苏艳飞,译.南京:凤凰出版传媒集团,江苏人民出版社,2011:320-321.光宗耀祖支撑着我去教室

{9}李有军.我国人均耕地不到世界平均水平1/2[N].人民日报海外版,2012-12-26(4).

{10}魏霜.多重PCR检测转基因水稻的转基因成分[J].食品科学,2012(12):159.

{11}王林.转基因检测技术研究进展[J].粮油食品科技,2011(6):50.

{12}陈雨生,乔娟.中国食品质量安全认证监管现状与展望[J].农业经济展望,2009(6):23.

{13}Panel Report.European Communities-Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products [R].WT/DS291/R.WT/DS292/R, WT/DS293/R Geneva: WTO,2009:1-56.

{14}毛新志.我国转基因主粮产业化的伦理困境[J].中共天津市党校学报,2011(6):85.

{15}刘旭霞,汪赛男.转基因作物与非转基因作物的共存立法动态研究——以美、日、欧应对基因污染事件为视角[J].生命科学,2011(2):217.

{16}European Commission.Coexistence of Genetically Modified Crops with Conventional and Organic Agriculture [EB/OL].(2014-02-11)[2014-06-30].ht

tp://ec.europa.eu/agriculture/gmo/coexistence/index_ en.htm.

{17} European Commission.Rules on GMOs in the EU-Traceability […」?(2014-05-07)[2014-06-30].http://ec.europa.eu/food/food/biotechnology/gmo_ traceability_ en.htm.

{18} European Food Safety Agency.Public Consultation [EB/OL].(2014-03-17)[2014-06-30].http://www.efsa.europa.eu/.

{19}樊春良?转基因主粮决策应该扩大公众和社会参与[J].民主与科学,2010(2):42.

{20}谢尔顿?克里姆斯基,多米尼克?戈尔丁.风险的社会理论学说[M].徐元玲,孟毓焕,徐玲,等,译.北京:北京出版社,2005:38.

{21} CLIVE JAMES.Global Status of Commercialized Biotech/GM Crops: 2007[R].ISAAA Briefs 37,2007:10.

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