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【期刊名称】 《法学评论》
区块链技术在政府监管中的定位及法律规制
【副标题】 基于海关监管的视角【作者】 周阳
【作者单位】 广东外语外贸大学法学院{教授}【分类】 行政法学
【中文关键词】 区块链;政府监管;海关监管;法律规制
【英文关键词】 Blockchain; Government Supervision; Customs Supervision; Legal Regulation
【期刊年份】 2020年【期号】 1
【页码】 94
【摘要】

“区块链+”已经开始延伸到政府监管的应用场景,其有利于提升监管的整体效能。鉴于区块链技术在政府监管中的定位及法律规制问题的复杂性,海关监管是合适的样本。区块链背景下我国海关监管存在交易主体虚拟化、交易过程无纸化以及交易信息中心化的问题。为此,需要客观冷静看待区块链技术在海关监管中的定位,它不仅仅是海关监管过程中的技术增量,也是优化海关监管流程的重要推手,更能够孵化实现海关监管核心目标的创新措施,但也存在着双刃剑的负面效应,应通过确定多维宽容的规制理念、拓展行业协会与企业为规制主体以及鼓励适用柔性规制方法来构建我国区块链海关监管的法律规制体系。同时,我国必须秉承国际视野,把向国际社会提供一个完整的、带有普适性的区块链技术政府监管方案作为远期的重要目标。

【英文摘要】

“Blockchain+”has begun to extend to the application scenario of government supervision, and is conducive to improving the overall effectiveness of supervision. In view of the location of blockchain technology in government supervision and the complexity of legal regulation, customs supervision is a suitable sample. Under the background of block chain, there are some problems in China's customs supervision, such as the virtualization of transaction subject,the paperless transaction process and the centralization of transaction information. It is not only a technological increment in the process of customs supervision, but also an important pusher to optimize the process of customs supervision. It can also incubate innovative measures to achieve the core objectives of customs supervision. However, there are also negative effects of double-edged sword. We should determine the regulation concept of multidimensional tolerance, expand trade associations and enterprises as regulatory subjects and encourage the application of flexible regulatory methods. At the same time, China must adhere to the international perspective, and provide the international community with a complete and universal blockchain technology government supervision program as an important long-term goal.

【全文】法宝引证码CLI.A.1285705    
  
  

一、问题的提出

2019年10月24日,中共中央政治局就区块链技术发展现状与趋势进行集体学习,习近平总书记指出,区块链技术的集成应用在新的技术革新和产业变革中起着重要作用。我们要把区块链作为核心技术自主创新的重要突破口,加快推动区块链技术和产业创新发展。目前,全球主要国家都在加快布局区块链技术发展。我国在区块链领域拥有良好基础,要加快推动区块链技术和产业创新发展,积极推进区块链和经济社会融合发展。[1]与此同时,我国区块链产业高速发展,创业者与资本大量涌入,企业数量快速增加,区块链技术正在衍生成为新的业态,成为经济增长的新引擎,并推动了传统产业高质量的发展。[2] “区块链+”已经渗入到社会各个场景。它使得每一个实际参与者都成为资本的拥有者,激励每一个参与者源源不断地贡献自己的力量。[3]习近平总书记强调,要强化基础研究,提升原始创新能力,努力让我国在区块链这个新兴领域走在理论最前沿、占据创新制高点、取得产业新优势。[4]这就引发出我们深入思考,区块链技术能否运用到政府监管中去?众所周知,政府监管在市场经济体制中是政府职能的核心,审批和执法是监管的主要手段。[5]我国中央和地方的多级责任结构、职能部门条块关系、分税制和产业集中度的共同作用,造成政府监管出现不同生产领域“高度安全”和“事故频发”这两种截然相反的结果。[6]借助区块链技术特点,政府部门能够优化监管理念,拓展监管主体,完善监管方式,提升监管整体效能。

事实上,中国央行对基于区块链技术推出的全新加密电子货币体系研究已经多年,它将使得交易环节对账户依赖程度大为降低,有利于人民币的流通和国际化,实现货币创造、记账、流动等数据的实时采集,为货币的投放、货币政策的制定与实施提供有益的参考,甚至很可能是全球第一个推出数字货币的央行。[7]国家外汇管理局正在推动区块链技术和人工智能在跨境贸易融资、宏观审慎管理中的应用。[8]杭州互联网法院上线运行司法区块链平台,实现电子数据全流程记录、全链路可信、全节点见证。[9]而在国外,区块链技术在政府类监管中应用已经崭露头角。美国国会对区块链的监管用途进行监督,举行听证会,以提高海关和边境管制、食品和产品安全供应链可追溯性或其他应用程序的效率和安全性。[10]美国怀俄明州在2018年就通过区块链立法,革新现有产业,并在州内扩展新产业。[11]美国商务部所属国家标准与技术研究院专门设计一个虚拟的工作台来研究与测试区块链。[12]爱沙尼亚利用区块链技术改变电子居民身份证加密安全漏洞、日本在区块链上处理政府招标、巴西及瑞典等国家使用区块链技术进行土地登记改革。[13]区块链技术还可以用于允许土地贷款、买卖以及征税的抵押品,为个人土地所有者提供一条脱贫之路,振兴国家经济。[14]而在版权注册过程整合了区块链技术后,将增强摄影师在线保护其作品的能力,恢复数码时代摄影师的自主权。[15]区块链技术甚至有可能彻底改变航运业。[16]

习近平总书记强调,要加强对区块链技术的引导和规范,加强对区块链安全风险的研究和分析,密切跟踪发展动态,积极探索发展规律。要探索建立适应区块链技术机制的安全保障体系,引导和推动区块链开发者、平台运营者加强行业自律、落实安全责任。要把依法治网落实到区块链管理中,推动区块链安全有序发展。[17]这又促使我们进一步思考,在政府监管应用区块链技术后如何进行合理的法律规制已经成为当务之急。因为区块链不局限于技术层面,它是一种法律技术或制度技术,将会直接改变法律(包括各种规制手段)的形态。[18]实践中,区块链风险与问题层出不穷。有的甚至在炒作概念,到底是技术创新还是集资创新,不能为了区块链而区块链。[19]各国政府、监管机构与政策制定者越来越担心,在商业领域开发技术的好处是否会超过不法行为者为非法目的(例如,洗钱、恐怖主义融资)对区块链的潜在利用。[20]2019年6月,FaceBook公司发布了基于区块链技术的加密稳定币Libra,直接动摇了国家发行货币的主权。因此,对区块链及其衍生应用进行一定程度上的监管与治理已逐渐成为世界性的趋势。[21]

因此,本文试图详细探讨区块链技术在政府监管中究竟是处于何种定位以及如何对其实施法律规制这两个问题。鉴于政府监管的复杂性,我们选择海关监管作为政府监管的代表。我国海关是国家进出关境的货物、物品及运输工具的中央垂直监督管理机构。2018年,我国货物贸易进出口总值30.51万亿元,首次超过30万亿元,比2017年的历史高位多出2.7万亿元,同比增长9.7%,继续保持全球第一大贸易国的地位。[22]在出入境检验检疫划入海关机构后,海关监管在国家治理中的地位与作用愈发重要。2017年,我国海关总署便以关税审价为场景开展了区块链概念验证的初步研究。2019年4月17日,天津口岸区块链验证试点项目正式上线运行,选取天津口岸空运和海运两种业务场景进行试点。深圳壹账通智能科技有限公司立足空运普货和B类快件,微观(天津)科技发展有限公司立足海运平行进口汽车,打造以区块链技术为底层的完整业务链条。[23]所以,海关监管既有政府监管的共性,又有一定的区块链实践经验,且与区块链技术当前较多应用的国际贸易及金融场景紧密相关,无疑是一个非常合适的样本。

二、区块链背景下海关监管存在的主要问题

近二十年来,从海关发展第二步发展战略到综合大监管体系,再到区域通关一体化与全国通关一体化,以及2019年全国海关关长会议上提出的全面深化业务改革2020框架方案,海关监管做到与时俱进,也取得良好的成效。机构改革后,海关监管的职责增加出入境卫生检疫与出入境动植物及其产品检验检疫、进出口商品法定检验等,在这种复杂背景下,我国海关监管出现了一些难题,并主要表现在以下几个方面:

(一)交易主体虚拟化

目前,进出口货物收发货人与报关企业越来越灵活,无论是身处境内还是境外,面对面交易或网络平台,都可以作为贸易主体完成整个流程。它们不需要固定的经营场所,也不一定有常设机构。在有些情况下,交易主体甚至可以完全匿名交易,双方根本不需要通过公开身份就能完成交易。用户本身希望保护账户隐私和交易信息,对于商业机构,很多账户和交易信息是商业机密而不希望公开分享。相对于传统商业模式,这种虚拟化的模式适应了商业社会变化迅速与多样化的需求,有时候效率更高且成本更低,它是一种市场化的自我选择,却大大增加了海关监管的难度。以进出境食品与药品监管溯源监管为例,原先主要以RFID无线射频技术、二维码、商品条码系统三种物联网方式实现,基于普通物联网技术的溯源和防伪可以在一定范围内防止伪造、仿冒,保护消费者合法权益,但完整记录货物从生产到进出境,乃至终端销售消费的所有环节,需要供应链上下游各方的共同参与,由于交易主体身份的虚拟化,导致难以监管到戴着多层面纱的主体,加之交易主体供应链之间数据交互障碍,这一切都使得海关实际监管比较困难。

(二)交易过程无纸化

在互联网技术的支撑下,整个交易过程包括贸易洽谈、订立合同、支付货款等行为都可以在线完成,纸质文件的需求已经明显减少。我国海关从2012年起力推无纸化通关作业改革,报关企业只需将报关单及随附纸质单证转化为电子数据,通过网络向海关申报,无须像往常在海关业务现场之间来回奔波递交单证,显著提高通关效率,节省了大量运营成本。然而,海关监管无纸化的背后依旧需要大量纸质文件的辅助。

第一,海关监管所需的大量验证数据仍然无法脱离纸质化载体。以进口为例,围绕运输工具、货物(物品)的申报和监管,需要进出口收发货人、代理报关单位、运输工具代理人、港口经营人提供货物报关单、货物发票、提货单、货物装箱单、贸易合同、货物产地证书及其它单证,特别是国家部委签发的许可证件、批准证件以及工商、税务登记证件等备案资料仍然不能实现全部无纸化验核;第二,海关监管产生的数据对外输出以纸面文件为主,与税务、银行等乃至国外相关部门机构之间往来业务凭证仍以纸质为主,只有少数是真正的无纸化交换渠道。例如,中国与荷兰之间的乳制品健康证书实现了无纸化交换;[24]第三,海关内部业务流转,例如,行政审批、关税、监通、加贸、稽查、企管、统计等业务,即便是“互联网+海关”上线运行多年后,仍然需要纸面单证、原件验核、正本发放等;第四,传统商业模式造就了交易各方天然“不信任”感,对于物权交接、货款汇兑等一些敏感单证,继续倾向于选用纸质单证进行流转,结果经常出现货物已运抵港口,但纸面单证仍未到达的情况。当前,口岸验核的监管证件已经由86种精简到46种,除4种因保密等需要外,2018年11月1日后全部实现了联网核查,但要想实现真正意义上的全环节无纸化暂时看来几乎不可能。所以,我国海关实施的无纸化通关作业只是纸面数据的电子化而已,即使这样还不够彻底。它整个逻辑还是以纸质文件为基础的,技术的出现实质上是将纸面的运作过程转换半自动化、半电子化的过程而已。[25]

(三)交易信用的中心化小词儿都挺能整

现代经济就是一种信用经济,它是维系商品自由交换的基本前提,也是市场经济高效运行的基石。信用体系的建立要依赖很多“中心机构”,海关监管的中心机构主要交由海关承担,在有些情况下,还涉及到第三方机构,从而引发了诸多问题:

第一,海关难以承受海量般的数据验核压力。为确定数据的真实性,海关需要用几倍的互为关联数据去相互对比才可能确定贸易数据的真伪。全球贸易中绝大部分商品采取海运方式,管理、追踪数以亿计的船运集装箱记录是一项极其耗费人力、物力的工作,如果对每一笔跨境交易都做到数据的全面验证,更是要耗费天文数字般的时间与精力。人工智能分析信息真实性的原理仍然是依托包含在海量数据中的经验去构造模型,并用所得的模型去分析更多的数据,虽然效率较高,但没有走出用数倍的关联数据去印证一组数据的模式,面对作为对比的关联数据是伪造的场景,仍然存在安全风险和逃避监管的漏洞。即使引入现代风险管理理念,并通过EDI、人工智能等技术压缩数据采集、传递和分析的时间,还是无法彻底根治数据真实性问题。第二,政府性质中心机构无法确保数据的万无一失。一项基于调查的研究发现,直接参与跨境交易的政府机构的中位数为15个,在某些情况下可以达到30个。涉及的参与者数量导致复杂且通常是重复的行政程序。[26]海关在办理涉及许可证件业务时,如果实现联网监管的,由系统自动核注许可证件,未实现联网监管的,由现场海关综合业务岗人工核扣,但扫描上传的许可证件,现场关员难以精确识别真伪,即使能也无法保证该证件是否实时,是否已经被主管部门变更过。由于技术的局限性,黑客、木马和病毒攻击在可预见的未来都不会消失,并不能保证从政府部门联网获取的许可证信息是实时的,也没有被篡改和伪造过。第三,第三方中心机构安全性公信力不佳。通过EDI实现企业间无纸化的电子数据交换,通常是第三方或者公共服务性质的EDI服务商专门解决,但它们往往各自订立了不同的数据交换格式和标准,最终导致数据格式纷繁复杂,在数据安全方面暴露出许多问题,造成企业对自身商业秘密的安全充满忧虑。

三、区块链技术在我国海关监管中的定位

区块链技术发展的一个重要驱动力是各种不同应用场景的落地,政府监管领域的应用是社会关注的热点,特别是我国行政力量一直居于社会资源调节中心的传统,让这个问题变得复杂。有人认为,区块链不是万能,它能解决的仅仅是底层交易的成本与效率问题。区块链就不能消除金融领域的固有风险。[27]也有人主张,整个法律界必须做好接受区块链记录的准备。金融机构需要允许区块链记录以换取信用证,因为信用融资是国际交易的支柱。[28]这些观点彼此甚至互相冲突,这要求我们必须客观冷静地看待区块链技术在海关监管中的定位问题。我们认为,区块链技术不仅是海关监管过程中技术增量,也是优化海关监管流程的重要推手,更能孵化出实现海关监管核心目标的创新措施。它始于技术却超于技术,是对监管理念的一次重要革新,使得那些长久以来停留在纸面上的监管创新成为事实上的可能。

(一)区块链技术是海关监管过程中的技术增量

区块链最初是技术的产物,但不是单一的一种技术,而是包括密码学、数学、经济学、网络科学等多种技术整合的结果。[29]由于技术覆盖面极为广泛,它对于海关监管是一种普遍意义的正面变量,能够在技术的层面推动海关监管的进步。

1.海关监管数据的技术进化

海关监管所需数据来源主要分成两个类别,一是自身监管产生的数据,二是其他数据主体提供的数据。由于各数据主体根据不同标准采集,格式、标准都不统一,有时即使格式相同,也有语义上的差别,造成数据质量千差万别。在机构合并以后,原来报关、报检的229个申报项目进行了大幅度的缩减,但还有105个申报数据。同时,海关是使用数据的主体,其他数据主体只需要配合要求,但由于海关与其他政府部门之间是一种平等的协作关系,事实上对于外部数据无法做到数据质量统一。

应用区块链技术后,货物通关、行邮物品、税收征管、加工贸易、保税监管以及企业管理等,都可以参照海关服务事项编码、名称、设立依据、申请条件、申办表格、随附资料、作业流程、办理部门、办理时限以及档案管理等要素要求,构成海关监管基础数据。物联网监控设备的数据、音视频、图像信息、其他政府部门共享数据以及承运人、港口经营人等企业数据等,共同构成海关监管大数据池。每一个数据主体都相互平等,并通过激励构建起了一个正循环的共识机制。数据的注册与认证都有着明确的格式要求,确定该数据的语意和衡量度,数据具有统一标准,多种来源数据组合就实现快速清晰的解读,保证最新区块被准确添加到区块链与节点存储的区块链信息保持一致。海关在完成数据比对、分析及校验后,就可以给出在线提交事项予以通过或予以处置的结论,处置结论向外输出与交换不再依赖电子证照、电子税单、电子文书、电子签章等,实现无纸化向外输出。海关监管大数据池具备了高可信任度和实时更新的双重特性,让数据蕴含着丰富的趋势策略、分析策略及导向策略。

2.海关监管智能合约机制的技术应用

区块链的数字特点使得它与智能合约联系在一起。现实世界的合同是缔约方之间达成的协议,一旦满足特定条件即可发生财产的移转。智能合约则以代码的形式编制合同要素,只要条件达到就可以触发财产的转移。[30]这个程序就像一个可以被信任的人,可以临时保管资产,总是按照事先的规则执行操作。它实质上在个人、机构和财产之间形成关系的一种公认工具,是一套形成关系和达成共识的协定。[31]在海关监管看来,智能合约在理论上简化了交易形式,降低虚假贸易的可能性及带来的风险。

海关可以在监管数据审核环节试点采用智能合约机制,包括出口国出口报关单数据、出口国舱单数据、出口国出口报关单数据核销、银行提单数据审核、货物支付比对、进口国进口申报数据、进口国关税支付数据等设置不可变更的程序指令,自动进行数据对比,有效降低海关审核数据的成本。海关还可以在程序指令上添加辅助功能,例如,关税支付放行货物的指令,拓展智能合约机制的应用范围。海关与纳税义务人之间理论上不再需要一个支付平台来负责资金缴纳与存储交易信息,纳税义务人能够随时了解海关是否已经收到税款,对税款情况进行追踪并快速、高效地实现资金的转移。海关实时监督缴税情况,避免传统联网方式可能带来的数据延时和传输异常。海关由于能够获得大量有价值的涉税费数据,结合大数据与云计算技术,从多角度进行综合关联分析与评估,显著提高海关税收征管的预警能力。海关还可以将纳税义务人管理每一步都自动化,保障系统对相关纳税活动进行记录、传输、存储的真实性,实现动态评价、实时管理,及时采取相关激励或惩戒措施,更好地测算海关税收总目标以及税收质量分析。

(二)区块链技术是优化海关监管流程的有力推手

我国海关从2017年6月起推行全国海关通关一体化改革,一系列通关管理新模式、新流程、新方式已经逐步渗透到海关监管流程中。海关监管包括中国电子口岸、关企合作平台、海关行政审批网上办理、快件监管、跨境电商监管等许多系统,监管数据基于系统中心化管理,难以推动服务事项跨地区远程办理、跨层级联动办理以及跨部门协同办理,而区块链技术有效打通监管数据权属与监管数据安全两个痛点,有力推动事中事后监管流程优化。

1.确定监管数据权属

数据的开放、共享甚至是交易和流通,是万物互联时代一个非常重要的因素。它所带来的影响力不亚于甚至超过土地、劳动力和资本三大生产要素,成为不可替代的第四大生产要素。[32]数据的流动和共享,正成为这个时代的本质,基于保护人类固有的尊严的原则,数权是人权层面上一项新的基本权利,包括数据主权、个人数据权和数据共享权。[33]数据主权就意味着数据所有权清晰,谁对这个数据拥有所有权。海关监管所需数据与海关监管产生数据都会面临这个问题。由于权属不清,责任不明,数据主体不知道哪些数据可以共享或公开,也缺乏合适的开放平台,而数据本身越来越被视为有价值的资产,各方都不愿意轻易释放,导致海关监管链条上的每一个参与者包括海关在内既是受害者也是加害者。而区块链技术能够准确记载数据信息,且盖有难以篡改的时间戳,证明谁在特定时间内访问了某个文件。时间戳保存在数据块中,全网上的任何参与者都能看到,所有的交易具有可溯性,可以在区块链中按照时间顺序查询到,为海关监管数据提供了可靠的证明。通常情况下,数据的所有者就是第一个访问该数据的人,海关监管就可以轻易地刺透面纱界定交易主体,交易主体虚拟性难题迎刃而解。由于明确数据所有权后使用与流通,均有透明的交易记录可追溯,海关监管所需数据与海关监管产生数据就算经过无数次复制、转载、传播,都能确认权属,从根本上消除了数据主体关于数据共享与流通的顾虑,为数据的有效流动做好了铺垫。

2.保障监管数据安全

数据保护的核心在于使得数据与信息在具体的语境与社群中能够恰当地流动。[34]为保障数据安全,海关采取种种措施避免数据泄露给各方安全乃至经济安全、社会安全、国家安全造成损失,另一方面,它面临着开放与分享数据的压力。两难境地下,最有可能的结果就是海关强调监管数据安全而对数据流通使用设置条件。由于其他数据主体对交换的数据有绝对控制权,存在着数据遗漏或被篡改的风险,以至于人们难以确定收集到信息的真实性。实践中,海关监管流程的优化意味着依赖于货物、物品及运输工具在进出境环节入境前与进境后两类数据的支撑。例如,大宗散货单位品性稍有不同即严重影响整批货物的价值认定。海关对货物入境前申报进行审核,必须全面掌握货物的重量证书、品质证书、银行收付汇、价格调整、海运费结算以及货物装卸等数据,海关监管流程对监管数据的真实性要求更加迫切。

区块链技术使得海关与其他所有节点共同记账、共同维护,数据存储在去中心化的区块链上,任何一个节点都无法篡改记录,考虑到区块链中的节点还在不断增加的事实,篡改只是理论上的可能性。任何一个节点停止运行都不影响系统整体运作,有效防止中心化数据崩溃导致的数据丢失。节点之间的数据交换遵循一定的算法,参与人不需要对任何人信任。它甚至可以精确计算出发生违约欺诈行为所需要付出的成本以及可以预期的收益。如果说欺诈行为的成本大于预算的收益,任何一个理性的参与者都不会有欺诈的动力。[35]它将原先对海关等信任中心的信任,转变为对系统的信任。

(三)区块链技术能够孵化出实现海关监管核心目标的创新措施

我国海关将贸易便利与贸易安全作为监管的核心目标。机构改革后,海关监管重心发生了调整,从原来以税收为轴心向落实总体国家安全观转变,以安全准入为核心的海关边境保护职责进一步强化,在不断加码的贸易安全面前,为不加重贸易便利的压力,海关将监管环节前推后移,拉长监管空间来换取时间上的尽可能快捷,并大量应用机检设备智能审图等高技术手段。根据WTO2015年的一项研究发现,在高收入国家,贸易交易成

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