查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《法律科学》
论我国环境执法机制的完善
【副标题】 从规制俘获的视角【作者】 余光辉陈亮
【作者单位】 重庆大学西南政法大学【分类】 环境保护法
【中文关键词】 规制俘获;自由裁量权;行政问责制;环境公民诉讼
【英文关键词】 regulatory capture; discretion; administrative accountability system; environmental citizen suit
【文章编码】 1674-5205(2010)05-0093-(007)【文献标识码】 A
【期刊年份】 2010年【期号】 5
【页码】 93
【摘要】

规制俘获是被规制者对规制机构的一种支配和控制。由于规制机构所享有的宽泛的自由裁量权、被规制对象与规制受益人对规制过程参与的非对等性以及规制主体与被规制对象的利益结盟等原因,我国环境执法过程中出现了“规制俘获”,其表现为环境执法不严。为破解这一迷局,必须规范自由裁量权、强化环境保护目标责任制,并在各环境单行法中引入环境公民诉讼。

【英文摘要】

Regulatory capture is the control of regulatory agency by regulated entity. Because of the broad discretion enjoyed by environmental agency, the imbalance in participation of competing interest group in the agency's domain and the shared interest between the regulator and the regulated, there is a phenomenon of regulatory capture in the environmen-tal enforcement in China, taking the form of lax enforcement. In order to resolve this problem, it is necessary to limit the discretion enjoyed by environmental agency, to strengthen environmental protection target responsibility and to introduce cit-izen suit into China's environmental laws.

【全文】法宝引证码CLI.A.1161340    
  引言:问题的提出
  1979年9月,第五届全国人大常委会原则通过了《环境保护法(试行)》,我国第一部环境保护法律由此诞生。经过三十余年的努力,我国环境保护法律体系的建设取得了长足的进展,基本上形成了以《宪法》中的环境法规范为指导,以环境保护法基本法和环境保护单行法为主体,以其他环境法规、规章为补充的完善的环境法律法规体系。根据中国法学会于2010年6月21日发布的《中国法治建设年度报告(2009)》的统计,截至2009年底,中国已经制定了30多部有关环境保护的法律,成为中国各法律部门中立法进程最快的领域之一。遗憾的是,我国的环境状况并没有因为环境法的健全和完善而得到根本的改善,环境污染和资源破坏反而有愈演愈烈之势,水污染[1]、大气污染[2]、地质灾害[3]等环境污染与资源破坏事件仍频繁发生。在已经颁布了30余部环境保护法律的当代中国,环境污染与资源破坏的频繁发生不得不让人深思。或许,我们不应把环境质量的恶化简单地归因于环境实体法的不完备,规制俘获所导致的环境执法不严才是环境状况日益恶化的罪魁祸首[4]。我国著名环境法学专家王灿发教授曾一针见血地指出,法律的真正威力,不在于其数量的多少,而在于它在多大程度上被执行和遵守。{1}我国环境法所面临的重要挑战之一正在于已经颁布的法律法规不能得到真正的、彻底的执行和遵守。{1}毋庸讳言,环境法执法不严的原因很多,囿于篇幅,本文无法穷尽所有环境执法不严的根源并提出自己的解决之道,而是仅就环境执法过程中出现的“规制俘获”迷局之破解发表自己的一孔之见,以就教于各位方家。
  一、规制俘获的规制后果
  汉语“规制”一词译自英文regulation。从英美文献资料来看,“规制”一词是在两种迥然相异但又互不排斥的意义上使用:欧洲把“规制”视为“治理”(governance)的同义词,而美国则将“规制”视为以公共利益的名义对企业进行的“控制”( control)。{2}相较于过于宽泛的第一种意义上的规制含义,第二种意义上的规制含义更为合理,它指出了政府规制的目的在于公共利益的实现。不过,第二种意义上的规制含义也不全面,它并没有指出规制的依据,从而使规制的含义失之泛泛。就这一点而言,斯科特(Scott )对规制的定义更可取。斯科特根据规制含义的范围,将规制从狭义至广义进行了三种界定:(一)根据规制而进行的持续监管;(二)政府为引导经济而进行的各种干预;以及(三)进行社会控制的各种手段[5]。斯科特关于规制的三种定义中,第一种含义指出了法律在规制中所发挥的基础性作用,符合近现代规制国家的基本精神,因而更为科学。总而言之,规制是以实现社会公共利益为目的,根据法律规则对企业进行的各种控制。
  规制俘获(regulatory capture)则是对规制在现实生活中有利于被规制者的一种经验陈述,是被规制者对规制机构的一种支配和操纵。它最早可以追溯到马克思关于大企业控制制度的观点以及20世纪早期的政治学学者,后经斯蒂格勒等经济学家的修正而逐步完善。{3}1089
  规制俘获理论是在纠正传统规制理论(也就是公共利益规制理论)的前提假设的基础上发展起来的。公共利益规制理论强调政府在矫正价格垄断以及环境外部性等市场失灵方面的作用,它建立在三个相互关联的前提假设之上:第一,规制机构拥有完全的信息,规制中不存在信息不对称;第二,规制机构是“善良”(benevolent)的,旨在追求社会福利的最大化而没有自己的私利;第三,规制机构有完全的承诺能力(perfect commitment capacity)。{4}规制俘获理论正是在纠正公共利益规制理论的第二个假设的基础上发展起来的。规制俘获理论强调利益集团在公共政策形成中的作用,认为政府在规制关系中并不是“善良”和追求公共福利的,规制机构会被规制企业所“俘获”和控制,规制实际上成为生产者获取私利的工具。
  利益集团之所以不遗余力地俘获政府决策,是因为政府决策可以影响企业和消费者福利。{3}1090规制俘获最直接的后果,就是破坏政府规制的目的,以牺牲公共利益为代价,换取对被规制对象有利的规制决策。{5}402规制既包括政策制定,又包括设计政策执行的各种机制,因此,规制俘获的后果就可能体现在两个层面:一是规制政策设计层面,即规制对象通过各种途径操纵规制政策的制定者,以便让规制政策符合其自身利益;二是规制政策执行层面,即规制对象通过俘获公共执法人员,弱化现行规制法律的执行,以维护一己私利。具体而言:
  (一)影响规制政策的最优设计会让它误以为那是爱情
  政府规制的本意是消除市场失灵,以维护社会公共利益,实现社会福利的最大化。但是,由于规制俘获的存在,政府规制政策无法实现最优化设计,政府规制所追求的社会福利最大化目标很难实现。就这一点而言,美国学者早有论述:“在被‘俘获’的机构中,机构规制者在与被规制企业交往时,不再是‘公共利益’的代表。相反,政府官员通过制定有利于或者至少是不大幅增加被规制企业负担的规制法律来促进被规制企业各待议事项的实现。”{6}497
  被规制对象主要通过其掌握的私有信息来影响规制政策的最优设计。规制主体为制定有效的规制政策需要收集信息。在政府规制过程中,相对于政府而言,被规制对象更加了解自己企业的相关信息,成为信息优势方,而政府对被规制对象的相关信息知之甚少,成为信息劣势方。处于信息优势方的企业知道,自己提供的信息将被规制主体用于设计一个政策,而这一政策反过来又会影响到被规制对象自身的利益,被规制对象因此就有虚报信息以影响规制政策内容的激励。常见的情况是高估成本,以获得一个不太苛刻的政策。{7}照此制定出来的规制政策,必然有利于被规制对象而不利于社会福利最大化目标的实现,规制政策最优化设计的企图也因此而归于失败。
  除此之外,被规制对象还常常以院外集团(lob-byists)的游说为手段,积极影响立法机关的立法活动,使其偏离政府规制应当追求的公共利益目标。所谓院外集团,是指西方国家中为了某种特定利益而组成的企图影响议会立法和政府决策的组织,因其活动常在会议的走廊或接待处进行而得名。院外集团的活动通常贯穿于整个立法过程。在提案阶段,他们游说议员提出有利于自己的议案;在议会委员审议阶段,他们利用议会举行听证会提出有利于自己所代表的利益集团的证词;在议会辩论阶段,他们运用各种手段进行专门的调查研究,为议员辩论提供情报和个人力量,协助议员准备演说词,为议员的辩论出谋划策。更有甚者,一些院外集团还常常设法与议员进行私人接触,对议员进行威逼利诱,甚至采取行贿、色情交易等非法手段加以收买。院外集团不遗余力地奔波于立法活动的全过程,目的只有一个:为它所代表的特殊利益集团进行游说,使国家的立法有利于其所代表的利益集团,至于政府规制本应追求的社会福利最大化目标,则可能在这些院外集团的游说之下而化于无形。
  在我国,并不存在西方国家那种代表特殊利益集团的院外集团,因此也就不存在院外集团影响规制政策制定的情况。事实上,随着改革开放的深入,中国也产生了一批新的特殊利益集团,他们为维护、巩固自己的利益,也通过各种活动影响涉及自身利益的法律的出台。我国《反垄断法》迟迟难以出台,可以说与“特殊利益集团”的蓄意阻挠不无关系。
  (二)弱化现行规制法律的执行
  规制俘获除了通过信息优势和院外集团来影响政府规制政策的最优化设计之外,还可能通过各种方式弱化现行规制政策的执行。
  规制改革的建议者认为,规制政策一经制定,便可正常运转。{8}167殊不知公共执法人员并非心无旁骛地追求公共利益的“善良人”,他们也是追求自身利益最大化的“经济人”。其执法动机主要来自于他们获得的薪酬和职场升迁,其利益与其旨在保护的潜在受害人的利益并无多大关联。换句话说,公共执法人员自身的利益与执行法律的社会成本和收益并不相关,公共执法人员既不能从降低执法成本中受益,也不会从减少执法收益中受损。在这种情况下,作为“经济人”的公共执法人员也会千方百计追求自身利益的最大化,由此导致公共执法人员易于受到第三方或其应予监管的违法人员的贿赂。作为报答,公共执法人员往往对其规制对象的违法行为采取听之任之的态度,从而弱化现行规制法律的执行。归根结底,公共机构执行法律之所以缺乏效率,是因为公共机构自身的利益与执行法律的社会成本和收益不相关。如果公共机构既不能从降低执法成本中受益,也不会从坚守执法收益中受损,那么公共机构就会对提高执法效率漠不关心。
  总而言之,规制俘获不仅是规制政策严重偏离政府规制所追求的社会福利最大化目标,而且通过弱化现行执法的方式使本已体现在既定法律中的规制目标成为泡影,从而使规制政策及其执行都沦为了规制对象获取个体私利的工具。
  二、我国环境执法中规制俘获的原因分析
  规制俘获有多种表现形式,其中之一便是弱化现行规制法规的实施。{9}319我国环境法律法规体系的完善之所以未能从根本上改变我国的环境状况,规制俘获导致的执法不严难辞其咎,而环境执法不严的产生,主要与下述几个因素紧密相关:
  (一)环境规制机关享有宽泛的自由裁量权
  规制俘获理论认为,规制俘获得以产生的首要前提是法律赋予规制机构宽泛的自由裁量权。{10}美国学者马修·齐恩(Matthew D. Zinn)指出,规制机构一旦获得宽泛的自由裁量权,便会在利益集团的分布格局、规制机构资源的匮乏、被规制企业对规制官员任免的影响以及规制机关与被规制对象共享的准则和意识形态等因素的影响下作出有利于被规制企业的规制决策。{11}109-111对于宽泛的自由裁量权在促进规制俘获方面的负面作用,美国学者凯瑟琳·孟吉恩(Catherine Mongeon)也表达了类似的观点:“在选择检举多少违法者以及哪些违法者这方面,行政机关几乎享有绝对的自由裁量权。如果监督执法活动的政府部门对环境规制充满敌意,不愿意为环境执法分配资源,那么就会导致执法不足(under-enforcement)这一结果的出现。”{12}241
  宽泛的自由裁量权之所以会导致规制俘获现象的出现,是因为享有自由裁量权的规制机关即使被俘获而做出了有利于规制对象的规制决策,也不会因此而承担法律责任。行政自由裁量权是相对于羁束裁量权而言的,是行政机关在法律规定范围所享有的选择权。其实质在于赋予行政机关及其工作人员一定的判断和选择余地,其特点在于选择性和任意性。也正因为如此,自由裁量权极易被滥用,成为被规制对象俘获规制机构、获取不正当利益的突破口。至于自由裁量权对规制俘获的负面作用,美国学者马修齐恩有着非常深刻的认识,他指出:“自由裁量权允许规制机构偏向被规制企业,因为他们不会因此而受到有强制性的法律规定的约束。”{11}109
  我国环境执法中的规制俘获,与我国环境法赋予环保执法部门宽泛的自由裁量权不无关系。在我国目前正在实施的环境法律中,赋予环保行政部门自由裁量权的法律不在少数。以新修订的《水污染防治法》为例,该法赋予环保行政部门自由裁量权的条文随处可见,该法74条规定,排污超标或超总量排污的,由县级以上环保部门处其违法排放期间应缴纳排污费数额的2至5倍的罚款;该法第75条规定,在饮用水水源保护区内设置排污口的,由县级以上地方人民政府责令限期拆除,处十万元以上五十万元以下的罚款;逾期不拆除的,强制拆除,所需费用由违法者承担,处五十万元以上一百万元以下的罚款,并可以责令停产整顿;该法第77条规定,违反本法规定,生产、销售、进口或者使用列入禁止生产、销售、进口、使用的严重污染水环境的设备名录中的设备,或者采用列人禁止采用的严重污染水环境的工艺名录中的工艺的,由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门责令改正,处五万元以上二十万元以下的罚款。当然,在我国现行环境保护法律中,给予环保行政部门这种自由裁量权的法律远不止《水污染防治法》这一部,《

  ······
小词儿都挺能整
法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1161340      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【引用法规】

热门视频更多