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【期刊名称】 《国家检察官学院学报》
民事检察权的立法完善
【作者】 王仁俊王瑜【作者单位】 北京市海淀区人民检察院
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 民事检察权;立法完善;“三棱锥”诉讼结构
【文章编码】 1004-9428(2010)01-0128-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2010年【期号】 1
【页码】 128
【摘要】

在我国,民事检察权是人民检察院依照宪法和法律对民事法律的实施所进行的法律监督权。然而,这个权力在民事诉讼法中却被缩小为民事抗诉权,只体现在审判监督程序里并缺乏具体的程序保障。因此,民事诉讼法赋予的法律监督的手段和范围不能实现宪法赋予检察机关法律监督的目的。民事检察权与民事诉讼要交叉对接。交叉必须解决好民事检察权的立法完善问题。为此,我们认为有必要借鉴国外的有益做法,既要补充和完善法律监督的手段和范围,让其实现民事法律监督的目的,又要使我国民事检察权的行使符合司法规律和民事诉讼基本原则。

【全文】法宝引证码CLI.A.1178559    
  当前制约民事检察监督的最大障碍是对民事检察权立法不到位,监督的范围和手段不能实现宪法赋予检察机关法律监督职能的目的。透视民事诉讼法可以发现,在此法中民事检察权被缩小为民事抗诉权,只体现在审判监督程序中并缺乏具体的程序保障。相反,在刑事诉讼法中,刑事检察权则渗透到立案、侦查、提起公诉、审判和执行等各程序中,具体表现为立案监督权、职务犯罪侦查权、批准和决定逮捕权、公诉权、审判监督权以及监所和刑罚执行监督权等。故此,探讨民事检察权的立法完善即民事检察权的权能配置和程序保障显得尤为必要。
  一、我国民事检察权之本位解析
  (一)我国民事检察权的性质和特征
  1.我国民事检察权的性质
  我国民事检察权同刑事检察权和行政检察权一样,是我国现行检察权的重要组成部分。要把握民事检察权的性质,首先就要弄清我国现行检察权的性质。对现行检察权的性质,主要存在四种代表性的观点:第一,行政权说[1];第二,司法权说[2];第三,行政、司法双重属性说[3];第四,法律监督权说[4]。我们认为法律监督权是我国现行检察权的本质属性。
  第一,从我国政体看,我国现行检察权应定性为法律监督权。我国政体是“议行合一”的人民代表大会制。在人大权下,将检察权与行政权、审判权平行设置、相互独立。检察权为法律监督权,形成对行政权和审判权的制约,确保司法公正和行政高效。这种权力制约的模式与西方国家“三权分立”有着本质区别。我们是“一元权”、“议行合一”;他们是“三元权”、“三权分立、分权制衡”。也就是说,在我国,检察机关成为国家维护社会主义法制统一、尊严和权威的专门的法律监督机关,即“法律的守护人”。
  第二,从历史演变看,我国现行检察权应定性为法律监督权。我国自秦汉之际建立的御史制度,实际上就是我国古代的检察制度,“这种制度一开始就具有法律监督的属性,并且是以监督官吏的活动为其主要任务,而不同于西欧的检察官起源于为王室的民事诉讼服务”[5]。我国当代赋予检察机关法律监督的权限,则源于列宁的检察机关法律监督理论。[6]彭真同志在1979年人民检察院组织法的立法草案的说明中,明确指出:“列宁在十月革命后,曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一。我们的检察院组织法是运用列宁这一指导思想,结合我国实际情况制定的。”其中一个重要方面就是,我国人民检察院的性质是法律监督机关,而不是单纯的公诉机关。[7]
  第三,从我国检察机关的现有职权来看,我国的现行检察权应定性为法律监督权。我国检察机关的职权大致概括为:公诉权、对职务犯罪的侦查权及诉讼监督权等。这三种权能都是法律监督的表现形式和实现法律监督这一目的的手段。区分这三种形式和手段是否具有法律监督的性质,不在于形式和手段本身,而在于其内容和目的。这就像计划和市场都是实现经济发展的手段,不是社会主义和资本主义的本质区别一样。首先是公诉权,“不管是刑事公诉、行政公诉还是民事公诉,公诉的最大特点就是提交法庭裁判,其职责仅在于发现、证明和检举违法犯罪行为,一般不直接裁定和处罚违法犯罪行为,这说明作为检察权主要内容的公诉权实际上是一种监督权”[8]。其次,“检察机关对职务犯罪的侦查,是一种法律监督,即用刑事追诉或曰司法弹劾的办法,对国家工作人员违反法律、构成犯罪的职务行为所实行的监督,它是检察机关履行法律监督职能的重要方式和手段,在本质上是用法律监督权制约国家工作人员的各项管理权,用法律手段防止和制裁权力的滥用和误用,保障国家公职人员职务活动的合法性。”[9]至于诉讼监督权,法律监督的性质更为明显。
  因此,在我国民事检察权是人民检察院依照宪法和法律,对民事法律的实施所进行的法律监督权[10],是民事法律监督权。对这一概念的理解,可把握以下几点:
  第一,民事检察权是人民检察院检察权的重要组成部分,是人民检察院对法律的实施实行全面监督的重要体现;
  第二,检察机关对民事法律实施的监督,主要是通过对民事诉讼活动进行监督来实现的;  第三,检察机关参与民事诉讼活动的目的是维护国家民事法律的统一、正确实施,维护司法公正。
  2.我国民事检察权的特征
  民事检察权特有的民事法律监督的属性,决定了其独有的特征:
  第一,合宪性。现行检察权直接来源于宪法。民事检察权是我国现行检察权的重要组成部分之一,合宪性是民事检察权的本质特征之一,使其区别于其他如政党监督、舆论监督等监督方式。
  第二,程序性。民事检察权的法律监督主要通过抗诉等法定方式行使,从而引起再审等法定程序,其本身不对实体争议进行裁判。
  第三,强制性。人民检察院提出抗诉的案件,接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定,民事检察权的强制性显而易见。
  第四,诉讼性。虽然检察机关也有部分权力与诉讼程序无直接关联,但是民事检察权主要采用诉讼手段来实现。脱离了诉讼程序,民事检察权就缺乏适用的条件与背景。
  第五,全面性。这种全面性不仅包括监督程序的全面性,如执行程序,还包括监督对象的全面性,既有法院的诉讼行为又有案件当事人、甚至还有与案件有关的第三人的民事违法行为和诉讼行为。
  (二)现行民事诉讼法中涉及民事检察权立法存在的问题
  我国现行的民事诉讼法涉及民事检察权的法律条款只有6条,立法简陋,并存在以下主要问题:
  第一,检察机关的宪法定位与民诉法对此的立法定位不一致。我国宪法规定,人民检察院是国家的法律监督机关,其职能是保证我国的宪法和法律在全国范围内得到统一正确实施。然而,《民事诉讼法》14条只规定检察机关对民事审判活动实行法律监督。
  第二,现行立法的总则和分则的规定相互矛盾。民事诉讼法总则规定检察机关有权对民事审判活动实行法律监督;而分则对检察机关法律监督权进行了严格的限制,仅仅规定其对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉,从而使总则的立法没有分则立法的保障,成为空泛或者单一的“事后监督”。
  第三,监督方式单一。现行的民事诉讼法只规定抗诉这一唯一的监督方式。
  第四,监督对象和范围过窄。只规定事后监督,对事前和事中监督未作规定。只规定对生效裁判的监督,未规定对未生效裁判和执行活动的监督。同时“公益诉讼缺失”。
  第五,缺乏操作性。如,未明确检察院的调卷权、调查权、检察人员出席再审法庭的称谓和职权等。
  总之,我国现行的民事诉讼法的立法和司法实践,既不能实现宪法赋予检察机关法律监督的目的,也不能解决人民群众反映强烈的司法执法不公问题;必须对我国的民事检察权进行立法完善。下面结合中外的相关规定,进行探讨。
  二、中外民事检察权立法比较
  (一)我国民事检察权的历史沿革
  我国民事检察制度在新中国成立之后,经历了建国初期的法典化、文革时期的停滞以及改革开放后的重新修正与完善三阶段。
  新中国成立后,由于与前苏联具有相同的意识形态和国家观;新中国的检察制度在打破国民党旧法统的基础上重建时,借鉴了列宁的法律监督思想和前苏联的检察监督模式,就民事检察制度制定出相关规定[11]。我国早期的人民检察院就民事检察行使以下职权:一是起诉权,即对于重大的民事案件,人民检察院可以向人民法院提起民事诉讼;二是参与诉讼的权力,即参诉权;三是上诉程序的抗议权,对于人民检察院自己起诉和参与诉讼的案件,对第一审民事判决和裁定,有权按照上诉程序提出抗议;四是审判监督程序的抗议权,对于超过上诉期间的判决裁定,检察机关可以按照审判监督程序提出抗议,人民法院按照审判监督程序进行审理。[12]这些制度在当时的法制建设中发挥了积极作用,对目前中国民事检察制度的完善也具有重要的借鉴意义。
  但是,1979年7月1日五届人大通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》却废除了民事行政检察制度。该法虽然规定了人民检察院是国家法律监督机关,但却未规定检察机关的民事行政检察职权。依照该法之规定,检察机关实质上成了“刑事检察院”。
  1982年以后,民事检察监督制度开始重新修正与完善。当年制定的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》只有一条原则规定,即12条:“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督。”该条在司法实践中根本无法实行。实际上开展民事检察工作是在1991年修订《中华人民共和国民事诉讼法》以后。该法在总则中规定了检察监督原则;在分则“审判监督程序”中规定了民事抗诉监督制度,但不具体,使检、法在司法实践中产生诸多理论分歧。
  为解决人民群众反映强烈的“申诉难”和“执行难”问题,2007年10月颁布了新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》。这次对民事诉讼法中的审判监督程序和执行程序作出修改。针对审判监督程序,该修正案只是将再审事由具体化并与检察机关抗诉事由一致化,立法上没有其他突破。
  目前,只有突破立法上的障碍,民事检察监督才能有效地发挥其应有的作用。
  (二)其他国家民事检察权的立法情况
  无论大陆法系,还是英美法系国家,均设立了民事检察制度。究其起源,它可溯至12世纪法国的国王代理人和英国的皇室法律顾问制度。
  1.大陆法系国家
  (1)法国
  大陆法系中最早建立检察机构的国家是法国,其在检察机构设定之时就授予检察机构在民事诉讼领域内的公诉权。法国的诉讼理论认为,检察官是国家和社会公共利益的代表,凡是涉及到国家利益、社会公共利益,涉及到公民的重大利益的民事活动,检察官参与其中,就可以充分发挥维护国家利益、社会利益、公共利益以及特定的、需要国家提供特别保护的公民利益的作用。[13]
  《法国民法典》规定:对涉及到人的民事权利的重大事件中,共和国的检察官应当参与这样的民事活动。如检察机关可以提起婚姻无效的诉讼、丧失亲权的诉讼、要求开始对无行为能力人进行监护的诉讼。这说明法国的国家检察官在民事诉讼中的权力不仅仅是程序性权力,更是一种实体性权力。
  《法国新民事诉讼法》第十三编“检察院”一章规定了检察院依职权进行诉讼的情形,如该法第422条、第 423条规定检察官作为国家和社会利益的代表直接起诉的案件,其身份是主当事人(即原告),此时其必须出席法庭参加辩论。第425条、第426条则规定检察官参与民事诉讼,其身份是从当事人。
  《法院组织法》对检察官在民事诉讼中的职权也做了具体的规定,检察官还可以代表国家的利益在经济、财政等重要案件中出庭,如有关国籍和国际关系方面的问题、企业非法大规模解雇工人等社会纠纷问题。
  (2)德国
  德国联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人,有权参与民事诉讼和行政诉讼。在德国,早在1850年和1864年公布的《民事诉讼法》、1877年德意志帝国制定公布的《民事诉讼法》和《法院组织法》中,就有检察官参加某些民事诉讼的规定,检察官主要参加婚姻无效案件、雇佣劳动案件、禁治产案件,代表司法部支持适用法律。在参加民事诉讼的职权范围上,1877年德国公布的《民事诉讼法》规定检察官有权参与婚姻案件。1976年《

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