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【期刊名称】 《中州学刊》
环境标准的法律效力:问题梳理及实践动向
【英文标题】 The Legal Validity of Environmental Criteria:Theory Review and New Trend in Practice
【作者】 王春磊【作者单位】 中国人民大学书报资料中心{副编审}
【分类】 环境法学
【中文关键词】 环境标准;法律效力;规范效力;法律属性;合规抗辩
【英文关键词】 environmental criteria; legal validity; normative validity; legal nature; plea on obeying the criteria
【文章编码】 1003-0751(2016)11-0046-05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 11
【页码】 46
【摘要】

环境标准的法律效力涉及三个层面的问题:一是环境标准在我国环境法律体系中的效力定位;二是作为具体的环境标准是否具有规范效力及其实施方式;三是环境标准效力的具体法律实现。在这三个问题上,尽管学界达成了相对统一的认识,但行政执法和司法实践的相关动向却展示出不同的趋势和取向。梳理这些差异,有助于深化对环境标准与环境法关系的认识,推动我国环境法治科学发展。

【英文摘要】

The legal validity of environmental criteria involves three aspects: the first one is the position of environmental criteria in the environmental law system of our country; the second one is as the specific environmental criteria whether has the normative validity and the implementation way; the third one is how the specific environmental criteria for effectiveness in practice. Although the researches in theory get the same conclusion, judicial practice demonstrates various trends referring to the validity of environmental criteria. Studying these differences can contribute to the development of the environmental law in theory and practice.

【全文】法宝引证码CLI.A.1230206    
  
  我国关于环境标准的规定散见于《环境保护法》《标准化法》《环境标准管理办法》(原国家环境保护总局1999年发布施行)等法律、规章中。环境标准有不同的分类。本文所探讨的环境标准仅限于强制性环境标准,包括国家和地方的环境质量标准、污染物排放标准以及法律、行政法规规定必须执行的其他环境标准。根据《标准化法》第2条的规定,环境标准是有权部门予以统一的有关环境保护的各项技术要求和检验方法。法学界关于环境标准的定义、分类等基本没有超出上述规定的范畴,对环境标准的定义大同小异,基本为“技术规范的总称”。如:“环境标准是国家为了维护环境质量,控制污染,从而保护人群健康、社会财富和生态平衡,按照法定程序制定的各种技术规范的总称”[1],“环境资源标准(指环境保护标准)是指为了防治环境污染,维护生态平衡,保护人体健康,对环境资源保护工作中需要统一的各项技术规范和技术要求所作的规定的总称”[2]。环境标准的法律效力涉及三个层面的问题:一是环境标准在我国环境法律体系中的效力定位;二是作为具体的环境标准(适用于具体领域的条款)是否具有规范效力及其实施方式;三是环境标准效力的具体法律实现。
  一、环境标准在法律体系中的效力定位
  这一问题也可以叫作环境标准的法律属性问题,它与环境标准的法律地位问题紧密相关。肯定作为整体的环境标准是环境法体系的组成部分,在某种程度上也就肯定了具体的环境标准是具有法律属性的法律规范。否认环境标准的法律地位的观点,同时也否定了其法律规范属性。装完逼就跑
  关于环境标准与环境法关系的认识可分为基础说、附属说、共生说等。基础说认为,环境标准是环境法建立的基础,“环境法中的很多规范都依赖于环境标准的运行”,“虽然各国环境基本法对环境目标设定的内容各不相同,但在环境目标的实现及实现程度上,都与环境标准紧密相关,并且环境目标的设定是通过环境标准中的质量标准来表达的,且其实现及实现程度即环境质量的好坏,也只能通过环境标准来判断,尤其是依赖环境质量标准与污染物排放标准。从这意义上讲,传统环境法体系是以环境标准为基础建立起来的”。[3]附属说认为,“环境标准是环境法律法规授权国家有关部门和省级政府统一制定的独立于环境法律法规和规章的具有法律效力的环境保护技术要求和检验方法”,环境标准具有与环境法规相独立的法律地位,但具有附属性。[4]共生说认为,环境标准和环境法不分主从,“两者的关系既相辅相成,又互为条件”。[5]
  关于环境标准是否构成环境法体系的组成部分,存在不同观点。普遍认为,环境标准属于环境法体系的组成部分。“环境标准在环境法中的重要地位几乎得到学界一致的认同,这从所有的环境法学教材都有专章论述环境标准可以得到佐证。”[6]金瑞林、韩德培、蔡守秋、周珂、徐祥民、吕忠梅、常纪文等环境法学者都持这一观点。[7]如周珂等认为,环境法体系由六个部分组成,其中之一就是环境标准。[8]蔡守秋称:“关于环境标准与环境法的关系,主要有如下二种观点:一是认为环境标准就是环境法;二是认为环境标准不是环境法;二是认为环境标准与有关环境标准的法律规范结合在一起共同形成环境法体系的一个有机组成部分。笔者倾向于最后一种观点。”[9]王树义等认为环境标准是环境法律体系的重要组成部分,是环境法律系统的主要构成部分。[10]常纪文认为:“按照‘纳入其中即为组成’的法学逻辑,可以判断,环境标准形式上属于环境法的体系。从作用来看,环境标准可以为环境法所援弓[或者适用,产生法律上的强制实施效果,成为环境保护的重要法治措施之一。作用的发挥说明环境标准纳入环境法的体系是合理的。”[11]
  在肯定性通说中,因对环境标准的理解不同,不同学者也存在一定分歧,存在部分肯定说。如蔡守秋指出,“环境标准、环境法和环境标准法是三个既互相关联、又相互区别的概念”,对于环境标准,“笼统地将它们都称为环境法或环境法规是值得商榷的”,对于环境标准法而言,“显然,环境标准法是环境法的组成部分”。[12]王灿发也认为:“仅仅把环境标准作为环境法体系的组成部分是不全面的,因为环境标准仅是对环境保护的各项技术要求加以限定的规范,其本身不能确定自己的作用、效力以及违反标准要求的法律责任,它只有与关于环境标准管理的法律、法规结合在一起,才能构成完整的法律规范,因此,由环境标准管理的法律、法规和各种环境标准所组成环境标准法是我国环境法体系的重要组成部分的提法才是比较准确和完善的。”[13]彭本利、蓝威认为,对于环境标准属于环境法体系的组成部分,应区分不同种类的环境标准来谈这个问题,“我国的环境标准是法律规定必须严格贯彻执行的强制性标准”,“要把其与推荐性标准严格区分开来”。[14]
  对通说提出质疑的学者认为,环境标准不属于环境法体系的一部分。对这一问题,杨朝霞专门作了研究。他认为,关于环境标准法律地位的研究存在以下问题:一是忽视对推荐性环境标准的分析,存在以偏概全的现象。二是以是否具有强制性和法定性来认定环境标准的法律性质,存在逻辑上的错误。法律规范并非都具有强制性,由法定主体按法定程序制定的文件也未必都是法。二是混清了环境标准和环境标准法的概念。[15]
  前述观点或直白或委婉,但对环境标准从形式上看是否属于法律渊源,即是否属于法的形式之一,都持一定的保留态度。一般认为,环境标准从法律渊源即表现形式上看属于行政规范文件,但实在法中却有明显的对技术标准的法律渊源地位的肯定。例如,《建设工程质量管理条例》属于国务院发布的法规,其中第44条将法律、法规和强制性标准并列,要求有关部门对强制性标准的执行情况进行监督检查。[16]从这一条款来看,强制性标准类似于规章的地位。因为在我国法律渊源中,法律、法规、规章的立法位阶依次降低,此处未出现规章而直接列出强制性标准,不能认为是立法者无意为之。该条例出台后,有行业报道中特别强调了这一点,即“强制性标准将具有法律效力”。[17]
  二、环境标准的规范效力
  前述研究从宏观层面和部门法角度对环境标准的法律地位进行了探讨,但环境标准的法律效力也是一个法律规范层面的具体问题。一些研究从法律规范的基本三要素——假定条件、行为模式和法律后果着手,探讨了具体的环境标准条款是否具有法律规范效力。肯定者认为:环境标准是一种具有规范性的行为规则,其特点是将原本属于技术规范的环境准则在法律中予以规定、处理,赋予其法律规范的效力,用于表示环境行为的界限;环境标准不仅具有规范性、强制性,而且同环境保护规章一样,是由获得授权的国家行政机关依法定程序制定和发布实施的。[18]否定者认为:环境标准不同于环境标准法律规范,从形式上看,“它无构成法律规范所需的完整结构,也无独立的法律效力,故其属性只可属于行政规范性文件,而不应归于环境法的渊源”;[19]从法律语言角度看,即使标准采用了“可以”“应当”“必须”“不得”等行为模式用语,这些用语与法律文本中同一用语的意义也完全不同。法律文本中的“可以”体现法律上之权利,“应当”“必须”或“不得”体现法律上的作为或不作为之义务,而标准文本中的“可以”“应当”“必须”“不得”并不意味着法律上之权利或义务,只意味着从技术性层面上判断,按照标准的要求所实施的行为具有技术上、科学上的合理性。[20]
  有学者从一般意义上对标准的属性作了分析,认为标准与法律虽同为规范但不属于同一性质的规范,或者说标准不属于法律规范。“标准的规范构成要素本身不具有法律意义而仅具有科学和技术层面的意义。因此标准并不具有法律的规范性或类似的规范性,标准的规范性仍只存在于科学和技术层面上,也就是说标准属于单纯的技术规范。”[21]“法律的规范效力是法律自身所具有的,其来源于法律本身;而标准的规范效力并非标准自身所具有,其规范效力来自于外部,是法律赋予标准以规范效力。严格说

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