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【期刊名称】 《法律适用·司法案例》
行政许可延续规则适用的困境与优化
【副标题】 兼评《行政许可法》第50条【作者】 吕宁
【作者单位】 湖南师范大学法学院{副教授,法学博士}【分类】 行政法学
【中文关键词】 行政许可;延续;规则适用【期刊年份】 2019年
【期号】 18【页码】 89
【摘要】

我国《行政许可法》第50条所构建的行政许可延续规则在适用中存在行政许可延续受理与决定时限和处理不明确、“视为准予延续”理解困惑、一般行政许可和行政特许延续规则适用同质化,以及许可延续审查标准模糊等问题。对行政许可延续本质的理解决定了行政许可延续规则的理解以及规则适用路径的选择。行政许可延续实则是重新作出的许可决定,其是一种程序简化和赋予原被许可人相对优先权的新行政许可。基于行政许可延续本质的理解,许可延续规则适用的优化路径为行政许可延续的类型化及一般排除特许的适用、构建许可延续受理和审查时限与效力的分段处理模式、有限适用“视为延续”规则,以及明确行政许可延续类型化审查标准等方面。

【全文】法宝引证码CLI.A.1280206    
  
  

一、问题的提出

我国行政许可延续相关规则主要适用于《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第50条[1]。该条第1款规定的行政许可延续的一般规则,以及第2款设定的行政许可“视为准予延续”的特殊规则,共同构成了行政许可延续的基本规则。对行政许可延续规则的适用问题,《行政许可法》的草案说明中并未涉及,法条释义中也仅对许可有效期届满前30日的期限和默示推定做了简单解释。可见,《行政许可法》第50条几乎构成了许可延续规则的全部内容。看似简单的行政许可延续规则,在具体适用中却引发较多争议:

案例1:内蒙古B市国土资源局于2004年8月12日向G矿颁发了《采矿许可证》并注明有效期限一年四个月,自2004年8月至2005年12月。2005年11月28日G矿申请《采矿许可证》的延期,B市国土资源局受理后未予答复,并于2006年12月3日以行政许可有效期届满未延续为由注销该采矿许可。G矿认为该行政许可期限应至2005年12月31日止,延续申请并未超期,遂向法院起诉。[2]

案例2:山东省E市政府为L水产有限公司换发《海域使用权证书》,批准用海时间为2002年9月1日至2012年8月31日。2012年8月7日L水产有限公司提交延续申请,2014年7月11日E市海洋与渔业局向市政府报送续期请示,7月17日E市政府作出决定同意将L水产有限公司海域使用权延长至2018年12月31日。甲作为利害关系人认为L水产有限公司未在法定期限内对涉案海域使用权续期提出申请,其海域使用权已经终止,请求法院撤销E市政府许可延续决定。[3]

案例3:2007年9月26日吉林省L市F公司依据当时的有关规定,通过有偿出让招投标方式取得150个出租汽车经营权,经营期限至2016年1月19日。许可到期前,在法定期限内F公司提出延续申请,L市运输管理处受理后根据《吉林省城市公共客运管理条例》的规定以F公司无符合条件的驾驶员为由作出不予许可决定。F公司不服,认为申请延续运营权行政许可不应适用初始申请的规定,其经营期限内每年考核登记都是AA级,应适用2015年1月1日实施的《出租汽车经营服务管理规定》第19条关于延续的规定,遂向法院起诉。[4]

涉及行政许可延续的案例不胜枚举,但是以上案例反映出行政许可延续规则在具体适用中至少存在四方面的主要问题:

1.行政许可延续受理与决定时限和处理不明确。根据《行政许可法》第50条第1款规定,行政相对人应当在行政许可有效期届满30日前提出延续许可申请。但是该款在适用中存在的困境有三:一是没有明确相对人逾期提交许可延续申请行政机关是否应当不予受理?该款理解的差异会导致许可延续受理与否和受理时间的不明确,进而导致行政机关作出审查决定时间界限的模糊。若默认逾期申请可受理,该款是否会有被架空虚置的嫌疑?二是逾期提交许可延续申请的后果不明确。案例1和2中行政机关均受理了原被许可人的逾期申请,那么逾期是否能够成为行政机关不予答复或作出不予延续决定的理由?如果行政机关受理逾期申请后,在许可有效期届满之后作出的行政许可延续与否决定的效力及合法性又该如何理解?三是许可证有效期届满之日如何界定?如案例1中有些行政许可证上注明的有效期是按照月来起算,此种情况下对行政许可有效期届满之日理解的差异会直接影响行政相对人的权利。

2.“视为准予延续”理解的困惑。《行政许可法》第50条第2款设定的“视为准予延续”这一行政许可延续特殊规则,旨在积极督促行政机关及时高效审查许可延续申请。但该许可延续默示批准制度在理解上还存在较多困惑:一是其是否有严格的适用条件?案例1中行政机关受理了相对人的许可延续申请并逾期未作出答复,是否应适用该规则而非注销?二是其是否延续原有行政许可的相同期限?前一许可有效期是一年是否视为准予延续许可有效期也是一年?三是如果行政机关逾期未作决定,但是后来又作出了延续或不予延续决定,那么推定默示延续许可和后来的明示决定之间效力冲突如何解决?案例2中原被许可人提交延续申请后,行政机关长达两年之后作出准予延续许可决定,在此期间行政许可的效力应该如何认定?许可实施机关是否可以进行注销?是否可以对继续从事该许可行为的相对人以无许可权为由作出处罚?四是推定默示延续许可缺乏后续程序规范,可能会导致存在超期推定延续效力隐形状态和许可延续效力外化的矛盾[5],又该如何化解?

3.一般行政许可和行政特许延续规则适用同质化。行政许可延续规则并未明确区别一般行政许可和特许,但事实上一般许可和特许之间无论是设定范围还是程序规定等都存在较大差异。《行政许可法》第53条明确了特许的招标、拍卖等公平竞争的决定方式,但是许可延续是否依然采取公平竞争的方式,延续规则中没有明确。如果特许延续中排除公平竞争决定方式的适用,是否违背《行政许可法》的立法初衷?是否可能会导致相对人通过许可延续规则规避特许公平竞争?

4.行政许可延续审查标准的模糊。行政机关在受理行政许可延续后,应当采取何种审查标准,《行政许可法》第50条没有规定,无论是草案说明还是法条释义也均未明确,这就会导致许可延续审查标准的模糊:一是许可延续审查是否应当与初次审查相同?案例3中F公司认为延续不应适用初次审查条件,但行政机关持反对意见。行政许可延续是否和初次审查的材料一致?可否以及基于何种审查要素考量要求许可延续申请人提交新增文件?二是不同类型的许可其延续审查标准是否一样?

二、行政许可延续的本质

行政许可延续规则适用中纷繁复杂的适用问题归结起来,最终指向一个基础性问题,即行政许可延续的本质究竟是原有许可有效期的简单延长,还是一个新的行政许可?该问题的回答决定了行政许可延续规则的理解及规则适用路径的选择。

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1.行政许可延续实则是重新作出的许可决定

对于行政许可延续究竟是原有许可有效期的延长还是新的许可这一争议,学者们多从“延续”词义考察入手,推导出其意指新旧两个不同事物的存在以及前后相继的衔接。[6]有学者从英文“renewal”意为“重新建立法律关系或者以新的合同代替旧的合同”[7]来考察延续的实质是重新作出许可决定。[8]还有学者用商标续展制度来类比行政许可延续制度,强调单纯理解为“有效期延长”是对行政许可延续的误读。[9]也有学者通过考察对比美国的许可证更新制度(license renewal)后,认为有数量控制的许可其延续实为新的行政许可,而没有数量控制的一般许可其实质只是原有行政许可有效期的延长。[10]

这些观点固然有其合理性,但对于行政许可延续本质的探寻还应追溯到行政许可制度设计的初衷,即行政许可的功能。一般来说,行政许可具有控制危险、配置资源、证明或提供某种信息、信誉三项功能。[11]首先,控制风险是行政许可最基本的功能。许可的有效期可以理解为是行政许可机关根据初次许可申请材料进行判断,能够对被许可行为风险控制的时限。当原行政许可届满,行政机关还需要根据当时的法律规范和客观情况重新审视评估,通过批准延续申请与否再次作出风险控制并明确期限。

其次,行政许可的配置资源功能不仅包括公共物品的配置,还包括稀缺资源的分配等,是政府介入以弥补市场失灵的重要手段和方式。若将行政许可延续理解为原有许可的简单延续,将会导致在初始许可时被许可人就获取了公共物品或稀缺资源的配置并通过许可延续制度长期占有其所有权或使用权,悖离行政许可公平、公正原则的内在要求。

再次,政府通过行政许可的方式证明或提供某种信息、信誉的功能更多是基于私力难于提供此类信息、信誉,以矫正市场交易失真状态。但是相对人的资质和能力并非一成不变,若将许可延续定位成原有许可效力的继续,可能会使行政许可机关在延续审查过程中忽视因社会客观情况变化对原有资格、身份、能力等信息提出的新要求,这不仅导致政府不能提供有效信息,又有违风险控制的初衷。

由此可见,行政许可的功能决定了许可延续的本质是一个新的行政行为。无论是适用一般规则的延续还是适用“视为延续”特殊推定规则的许可延续都应当是一种新的行政许可。“视为延续”实则是建立在许可延续一般规则及行政机关不作为基础上的特别规定,其主要目的是保障已按照一般规则递交延续申请的相对人利益,免受行政机关不作为的不利影响。与一般延续规则的区别仅在于取得许可延续方式的差异,并不影响许可延续的本质。

2.行政许可延续是一个“新”的行政许可

行政许可延续实则是行政机关重新作出的行政许可,这个“新”主要表现为三个方面:

(1)行政许可延续是一种程序简化的新行政许可。许可延续的程序与初次许可相比存在较多差异,程序相对简化:

一是申请和审查时限的差异。许可延续一般需要在许可有效期届满30日之前提出,而初次许可没有时间限制。初次许可除当场作出许可决定之外,针对一般情形,统一、联合或集中办理,及下级审查报上级批准三种不同情形的时限有所差别。而许可延续审查时限相对较为宽松,只需要在原许可有效期届满之前作出许可决定即可,一般最短应为30日。

二是申请材料的简化。实践中相较于初次许可,许可延续的申请材料较为简单。例如,《林木种子生产经营许可证管理办法》在第7条明确了初次申请林木种子生产经营许可证的单位和个人应当提交5项材料,并在第8条还规定了7种特殊情况下的补充材料内容。而在第15条关于林木种子生产经营许可证延续规定中,明确许可延续申请仅需提供林木种子生产经营许可证延续申请表和上一年度生产经营情况说明两项材料即可。盖因初次许可时,行政机关需要丰富多样的申请材料来证明许可申请人的能力和资格,以降低未来相对人取得许可后行为的风险性。但是许可延续时行政机关通过初次申请和后续许可实施监管对许可延续申请人有一定了解,有些基本材料则无需再提供。

三是审查流程的简化。许可延续申请的审查相对于初次许可审查流程被简化,其只需要建立在对在原被许可人基本情况了解的基础上,审查其是否仍然符合法定的条件和标准即可。具体来说主要考察三点内容即可:一为原被许可人在从事被许可事项时是否遵纪守法;二为许可延续申请时相关法律规范是否被修改,以及许可延续申请人是否符合修改后的法定许可条件;三为客观情况是否发生了改变,是否会影响社会公共利益。

(2)行政许可延续是一种赋予原被许可人相对优先权的新行政许可。从数量限制的角度可以将行政许可划分为有数量限制和无数量限制的行政许可。[12]行政许可延续赋予原被许可人的相对优先权更多地体现于有数量限制的行政许可类型。相对人通过公平竞争的方式经历重重考验获得初次许可,继而经许可后的监管行政机关加深对其了解,使其在许可有效期届满后再次竞争中具有天然优势。但由于有数量限制的行政许可多涉及对有限自然资源的开发、公共资源的配置和涉及公共利益特定行业的市场准入等,基于对公共利益的保护,这种相对优先权应当是相对的,即只有在不影响公共利益的同等竞争条件下,原被许可人才具有许可取得的优先权。这种优先权的相对性也会督促原被许可人,在初次取得许可之后规范自身行为,合法实施许可,保持竞争优势,合理开发有限自然资源,积极高效提供公共服务。另外,特殊的“视为延续”规则也保障无过错的相对人在行政机关不作为情况下,经过合法的期待时间,“优先”取得许可权,避免出现许可中断的情况,尽最大可能保证许可实施的连贯性。

(3)行政许可延续和原许可的效力界分点。许可延续作为一个新的行政行为与初次许可存在效力上连续性的问题,所以需要明确许可延续和原许可的效力界分点,其应当为原许可有效期满之日。当原许可有效期满时,原许可失去效力,而延续许可决定作出之日则是新的行政许可产生效力之时。一般来说,按照许可延续的一般规则,行政机关应当在原行政许可有效期届满之前作出延续许可决定,此时原行政许可效力依然存在,且不符合有效期届满归于失效的条件。此时延续许可决定可以理解为一种附期限生效的行政行为,当原许可有效期届满之时,旧的许可失去效力,而新的许可产生效力。

三、行政许可延续规则适用的优化

行政许可延续本质的厘清是优化行政许可延续规则适用的基础。以行政许可延续是重新作出一个新行政行为的定位为基准,回应实践中许可延续规则适用的困境,指向了许可延续规则适用优化的多元解决路径。

1.行政许可延续的类型化及特许适用的一般排除

优化许可延续规则适用要解决的首要问题就是行政许可延续的类型化。《行政许可法》立法之初对于行政许可的分类争议较大。2002年8月23日国务院法制办在《关于〈中华人民共和国行政许可法(草案)〉的说明》中提到“草案借鉴国外通行做法,根据性质、功能、适用事项的不同”,将行政许可分为普通许可、特许、认可、核准和登记五类。”在提交全国人大常委会审议草案时,法律委员会对许可分类做了专门汇报,但仍有诸多意见分歧。有的认为应当简化分类,分为特许和普通许可两类,或者特许、普通许可和登记三类。有的认为行政许可较为复杂,难以科学分类。最后在《行政许可法》出台时考虑到对许可类别及适用范围的理解差异,分类条件不成熟等因素,采取了

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