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【期刊名称】 《山东法官培训学院学报(山东审判)》
论民行交叉纠纷实质性化解的途泾
【副标题】 兼论行政行为效力中止制度【作者】 公衍义
【作者单位】 日照市中级人民法院【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 行政行为效力中止;民行交叉纠纷;实质性化解
【期刊年份】 2011年【期号】 3
【页码】 58
【摘要】

审判实践中解决民行交叉纠纷最常用的“先行政后民事”做法有很大弊端,不利于解决矛盾纠纷。行政行为效力中止制度有利于实现民行交叉案件处理中各方面的价值,促进纠纷的实质性化解。该制度应当和“先行政后民事”共同作为处理民行交叉纠纷的通用制度,区分引起纠纷的基础关系的性质分别适用。

【全文】法宝引证码CLI.A.1180653    
  民行交叉是一个长期困扰审判实践的难题,审判实践做法不一,特别是《物权法》实施后在物权争议领域是否还存在民行交叉问题,也有不同认识。
  一、当前处理民行交叉案件的做法、观点及其评价
  一是实践中最常见的处理方式“先行政后民事”,即当事人在民事诉讼中对案件牵涉的行政行为提出异议后,法官行使释明权,告知该当事人提起行政诉讼,民事案件中止审理。其理论依据是行政行为的公定力。按照行政法通说,行政行为一经成立,即被推定具有公定力、确定力、拘束力和执行力,公定力就是指具体行政行为一经作出,即对任何人都有被推定为合法有效而予以尊重的法律效力,即使在民事诉讼中,法官面对具有法律效力的行政决定也应予以尊重,除非通过法定程序(行政复议或行政诉讼),不得随意否定其效力。其法律依据是《民事诉讼法》中关于告知当事人提起行政诉讼和民事诉讼中止的规定,即第111条第(1)项、136条第(5)项。《物权法》实施前在房屋权属纠纷诉讼中对房屋登记提出异议的,审判实践中基本是按照行政优先的方式解决的。
  二是行政附带民事诉讼,即主要通过行政诉讼解决行政争议,将关联民事纠纷附带解决。其法律依据是最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条“被告对平等主体之间民事争议所做的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理”。
  三是在牵涉行政确认和行政登记等行政行为的案件中,民事诉讼对行政行为作为普通证据行使独立的审查权,对相关事实争议自行做出判断,不通过专门的行政诉讼进行审查。
  四是《物权法》确立的方式。《物权法三年不开张,开张吃三年》第19条第2款规定:“不动产登记簿记载的权利人不同意更正的,利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的,申请人在异议登记之日起十五日内不起诉,异议登记失效。”“异议登记的主要效力是阻断登记公信力,这也是它的基本功能。”[1]在当前物权登记行为普遍还被视为行政行为的情况下,该条规定的异议登记制度实际是创设了一种民行交叉纠纷新的的处理方式。笔者认为,从行政行为效力角度分析,异议登记制度实为登记行为效力中止制度,即当具备异议登记的条件时,登记机关根据申请人的申请,暂时宣告物权登记的公信力中止,[2]申请人可在宣告后针对登记物权提起权属纠纷民事诉讼,法院立案审理的,该登记的公信力一直中止直至法院民事判决生效;法院判定物权仍归原登记权利人的,自判决生效之日起登记恢复公信力;法院判定权利主体变更的,登记机关据此进行更正登记;申请人在异议登记之日起15日内不起诉或起诉未被受理,异议登记失效,登记恢复原公信力。
  五是最高人民法院2010年8月出台的《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》规定的“先民事后行政”方式。其中第8条规定:“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由,对房屋登记行为提起行政诉讼的,人民法院应当告知当事人先行解决民事争议,民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内;已经受理的,裁定中止诉讼。”
  对以上民行交叉纠纷解决方案的评价,应当兼顾以下几方面的价值:一是有利于纠纷的实质性解决。纠纷的实质性解决“实际上就是‘案结事了’的一种表述方法”,“不仅要考虑法律文本的规定,而且要考虑执政党的事业和人民的利益;不仅要解决合法性问题,而且要关注和解决合理性问题;不仅要审查被诉行政行为,而且要关注和保障相对人的合法权益;不仅要解决案件本身的问题,而且要根据具体情况做好案外工作。”[3]纠纷的实质性解决的目标是:任何一个审判程序都要实际解决社会矛盾纠纷,而不能程序空转,且矛盾纠纷的解决要彻底,减少上访申诉,避免同一问题多次诉讼;二是符合诉讼经济原则,提高司法解决社会矛盾纠纷的效率和效益,降低社会成本,减少当事人诉累;三是理论上要符合行政行为公定力的要求;四是利于实现法制的统一,避免行政结论和司法结论实践中“打架”;五是要符合当前人民法院民、行审判分立的实际情况和当事人更愿意选择民事途径解决纠纷的现实。
  上列五种解决方案中,审判实践很少选择第二、第三种,值得重点研究的是现在实践中适用最广泛的“先行政后民事”方案。该方案实践中虽然被广泛采纳,但却存在极突出的弊端,就是对一起矛盾纠纷要经过多次诉讼,导致诉讼进程的严重拖延甚至反复,有些民事案件甚至中止数年不能审结,严重影响诉讼效率,造成当事人严重的诉累。其根源在于我国当前行政诉讼制度的自身缺陷:从化解矛盾纠纷的范围方面分析,行政诉讼只解决民事诉讼的证据问题,只是为民事诉讼扫清“障碍”,一审、二审程序下来,纠纷并没有得到化解,程序空转,案结事不了;从行政诉讼化解矛盾纠纷的深度分析,我国行政诉讼以合法性审查为原则,只能审查行政行为的合法性,且判决一般只能限于维持行政行为或撤销行政行为后要求重新做出,一般无权对引起矛盾纠纷的问题做出最终的具体处理,判决撤销后行政机关重新处理的往往会引起再次诉讼甚至循环诉讼,可以说,行政诉讼解决问题只局限在形式和表面上,缺乏深度,这是一些案件反复诉讼、久诉不决的根本原因。基于以上原因,“先行政后民事”不是解决民行交叉问题的最佳方案。
  二、行政行为效力中止制度的理论内涵和实践建构
  (一)行政行为效力中止制度的法律和理论依据
  我国法律文件中至今未明确提出行政行为效力中止这一概念,在《物权法》前,主要体现在行政行为中止执行制度,相关规定最早见于《治安管理处罚条例》第40条(后见于《治安管理处罚法》第107条),称为行政处罚的暂缓执行。后《行政诉讼法》第44条、《

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