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【期刊名称】 《山东法官培训学院学报(山东审判)》
行政审判推进社会管理创新的定位与途径
【作者】 张传毅【作者单位】 山东省高级人民法院
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 行政审判;社会管理创新;定位与途径
【期刊年份】 2011年【期号】 2
【页码】 60
【摘要】

政府是推进社会管理创新的核心力量,依法行政是进行社会管理的基本手段。人民法院行政审判工作与依法行政联系紧密,能够发挥参与、保障及服务社会管理创新的积极作用。当前,行政审判工作可以通过扩展受案范围、深化合法性审查、强化程序意识、保护信赖利益、确立给付行政规则以及促进信息公开等途径推动社会管理创新。

【全文】法宝引证码CLI.A.1180622    
  推进社会管理创新是当前政法机关的一项重点工作,[1]是人民法院的重要政治任务,也是需要重点研究的法学命题。行政审判工作与社会管理,特别是行政管理、行政执法联系最为紧密,研究行政审判如何推进社会管理创新,具有重大理论意义和实践价值。
  一、社会管理创新:界定与目标
  社会管理是政府和社会组织为促进社会系统协调运转,对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。社会管理既是一门科学,也是维护社会秩序、保持社会稳定、促进社会和谐的重要手段。近年来,对于我国转型期社会管理的性质、重要性的认识正在逐步加深。十六届四中全会提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”十六届六中全会提出“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,在服务中实施管理,在管理中体现服务。”由“建立”到“健全”;强调了“管理”与“服务”的关系,对社会管理的认识和实践都有了发展。十七大提出“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制。”进一步强调了基层社会管理体制建设。
  社会是一个有机体,处在不断变化和更新过程中,因此,社会管理也需要不断创新以满足社会发展的需要。创新是社会管理进步的不竭动力。我国正处在社会转型时期,市场经济在促进社会进步的同时,也日益暴露出不少负面作用:贫富差距过大,社会资源分配不公,环境污染,公权力滥用,恶性案件频发等,解决这些问题需要通过加强和改进社会管理,弥补和校正市场经济存在的缺陷。长期以来,我国社会管理理念、机制、手段等都比较落后,创新成为非常急迫的任务。社会管理创新,是指在现有社会管理条件下,运用现有的资源和经验,依据政治、经济和社会的发展态势,尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范,研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等,对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革,建构新的社会管理机制和制度,以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。当前,我国社会管理创新的目标是“形成包括科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制和完善的社会应急管理体制机制在内的对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。”[2]
  二、行政审判推进社会管理创新的角色定位:参与、保障及服务
  从上述几份重要会议文件的表述来看,社会管理由“政府”负责,政府是推进社会社会管理创新的核心力量。这里的“政府”一般应理解为国家的行政机关,不包括立法和司法机关。2009年12月18日,中共中央政治局常委、中央政法委书记***就2010年的全国政法工作作出战略部署,要求全国政法机关深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作。会议第一次把政法机关也作为推进社会管理创新的重要主体,这是我国有关社会管理创新理论与实践的最新发展。
  应该说,政府在社会管理领域的核心地位比较突出,政府的管理活动深入社会生活的方方面面,成为社会生活的全面组织者、公共产品和服务的提供者、社会争端的裁决者以及社会秩序的维护者。传统的行政管理手段是依靠命令,而现代政府进行社会管理的基本手段是行政执法。政府通过行政处罚、行政处理、行政裁决、行政许可、行政给付、行政合同、行政指导等方式来实现对社会各方面的规制。因此,社会管理创新的关键在于加强法治,依法创新管理的体制、方式和方法,而法治的发展进步与政法机关,特别是人民法院发挥职能作用密不可分。人民法院依法开展行政审判工作,积极履行司法审查职责,在一定程度上直接参与社会管理创新,同时为社会管理创新提供保障及服务。
  (一)参与
  社会管理创新的主要责任者是政府,但人民法院在履行法律责任、政治责任和社会责任的过程中,也在一定程度上参与社会管理,负有推进社会管理创新的责任。当前,人民法院行政审判参与社会管理创新主要体现在以下几个方面:
  1.参与矛盾预防排查,完善群体性行政案件应急处置预案。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》要求,“各级党委、政府和司法机关切实按照科学发展观的要求,从立法、司法、行政等多个方面采取措施,有效预防和化解行政争议”。传统上,行政管理体系、方式不健全,对社会矛盾重事后处理,轻事前预防,产生不少负面后果。创新社会管理的途径之一就是加强事前预防,特别是针对突发性、群体性事件,提前完善应急处理预案。根据中央文件要求,人民法院不能坐等行政案件上门,还要依法延伸职能作用,积极参与行政争议的预防和排查,尽量减少行政争议的产生,防止矛盾激化。实践中,不少法院发挥行政审判与行政执法机关联系比较紧密、掌握情况比较全面的优势,排查行政执法过程中可能引发官民矛盾的诱因,及时予以消除。根据《最高人民法院关于妥善处理群体性行政案件的通知》要求,对于由农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保等社会热点问题引发的群体性行政案件中反映出的苗头性、倾向性问题以及有可能引发群体性案件和影响社会稳定的问题,要及时提出司法建议,便于党委、政府及时采取措施,从源头上预防和减少群体性行政争议的发生,维护社会稳定。
  2参与社会矛盾化解。官民矛盾是社会矛盾的重要组成部分,也是当前比较突出的社会矛盾之一。人民法院发挥行政审判职能作用,公正解决行政争议,为人民群众依法维权提供司法渠道,尤其是加强行政争议的实质性解决,为当事人提供司法便利,有利于官民关系的和谐。下跌你应该笑还是哭
  3.参与社会治安综合治理。在政府的重大行政事务中,如企业破产、群体性上访等重大事件的处理中,行政审判法官通过参与事件解决和提供咨询,为这些事件的妥善处理发挥积极的参谋作用。通过审判案件发现社会管理中存在漏洞的,向行政管理机关、社区单位提出消除隐患、强化管理的意见建议,促进社会治安防控体系建设。
  4.开展法制宣传。行政诉讼起步较晚,工作阻力大,因此,加强行政诉讼宣传,解决人民群众“不知告、不敢告、不会告”的问题,对发展行政法治意义重大。人民法院通过对行政案件实行公开审理、公开宣判,以个案审理向社会宣传行政诉讼;通过以案说法,典型案例发布,宣传行政审判工作;利用宪法、行政诉讼法颁布纪念日,为群众解答法律问题。
  当然,法院的角色是社会争议的中立仲裁者,法院行政审判工作参与社会管理只是在一定程度上的参与,以不损害司法的中立性为限,决不能与行政机关搞“合署办公”、“联合执法”,更不能以服务地方经济建设为名,直接参与对群众的房屋征收。
  (二)保障
  我国的行政诉讼具有一定的特殊性,立法的目的具有双重性。《行政诉讼法》第1条规定“为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法。”这一规定表明,人民法院行政诉讼不仅要监督行政机关职权的行使,也要维护行政机关依法进行的社会管理行为。人民法院行政审判可以通过以下几个方面为社会管理创新提供保障:
  1.为规范权力运行提供司法保障。权力良性行使的要义在于相互制约,行政权在国家三大公权力中与公民生活关系最为紧密、影响最大。规范权力运行需要制定法律,深化行政体制改革,加强行政监督,也需要法院的司法监督。人民法院通过对行政行为的合法性审查,对合法的行为予以维持,对违法的行为予以撤销,能够有效确保行政权力在法治轨道上运行。
  2为行政管理体制改革提供司法保障。行政机关对社会的管理应当依法进行,这是行政法治的基本要义。对于行政机关依据《行政处罚法》、《行政许可法》进行的行政处罚综合执法、行政审批制度改革,人民法院通个案审理,阐明法律含义,完善相关制度,能够保障改革的顺利推行。同时,由于我国处于社会转型时期,旧体制在转轨,新制度尚未形成,法制还很不健全,因此,面对新情况、新问题,行政机关只能在缺少法律规定,或规定不明确的情况下,通过制定规范性文件灵活应对。人民法院开展行政审判,在对规范性文件选择适用和对具体行政行为进行审查时,既要遵循法律的具体规定,又要善于运用法律的原则和精神解决个案的法律适用问题。对于没有明确法律依据但并不与上位法和法律原则相抵触的创新举措,只要符合法律的精神,应承认其效力,以保障行政管理体制改革的顺利进行。
  3.为行政非诉执行提供司法保障。我国多数行政机关没有强制执行权,需要向人民法院申请执行。人民法院通过审查执行行政机关依法提出的非诉执行申请,尽可能缩短审查期间,及时审查,及时执行,支持行政

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