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【期刊名称】 《法学评论》
美国国际投资法理论和实践的晚近发展
【副标题】 —浅析美国双边投资条约2004年范本【作者】 张辉
【作者单位】 武汉大学【分类】 国际投资法
【中文关键词】 美国;双边投资条约范本;国际投资法;国际仲裁
【期刊年份】 2009年【期号】 2
【页码】 63
【摘要】

美国双边投资条约2004年范本反映了其国际投资法理论和实践自1990年代以来发生的变化。范本澄清了公平与公正待遇以及征收的内涵,在一定范围内照顾了公共利益和投资者私人利益的平衡。它将透明度原则引入国际投资法领域,并提出建立仲裁上诉机制以统一对国际投资法的解释和适用,这两项内容特别是后者将对国际投资法和仲裁法产生重大影响。

【全文】法宝引证码CLI.A.1128198    
  
  美国是世界上最大的资本输出国和输入国,一贯所坚持的对投资的高保护标准,在国际投资法领域有着重大的影响。由于发达国家和发展中国家立场分歧严重,达成普遍性多边投资公约的可能性微乎其微。因此美国非常重视缔结双边投资条约,试图通过逐个击破的方式,使自己所主张的国际投资法标准经由双边条约实践被接受为普遍的习惯国际法。[1]为规范这种缔约实践,美国从1982年开始制定双边投资条约的范本(Model BIT),作为谈判的基础。这一范本在1994年曾进行较大修订,而在2004年2月,该范本再次重大修订,反映出美国在投资保护立场上出现了一些新的变化。
  一、美国双边投资条约2004年范本的起草情况
  从国际法角度看,美国双边投资条约范本并没有法律效力。其制定目的是设定一个指导美国谈判的框架,一旦美国决定与某个国家谈判双边投资条约,那么谈判将在该范本的基础上进行。由于美国在政治、经济等各领域的优势地位,其谈判对手往往很难拒绝采用美国条约范本的表述,最终达成的约文和范本常常大体相同,尤其是在一些重要条款上,甚至只字不差。
  美国双边投资条约范本在2004年修订的主要原因在于,1994年之后的10年间,伴随着北美自由贸易区、拉美国家的投资仲裁实践,国际投资法领域出现了一些新的动向,涉及到投资者与东道国利益的协调。
  在美国,范本的起草由美国国务院和美国贸易代表负责,此外还涉及到两个咨询委员会,一个设在国务院,一个设在贸易代表办公室,其组成成员来自有关利益方,包括行政机构、非政府组织和各种社会团体、行业协会、工会等。这些利益团体的参与使范本起草过程往往颇费周折,但也保证了范本在私人利益和公共利益之间的平衡以及起草的透明度。
  2004年范本正文共37条,分A、B、C三节,A节是实体性条款,B节是投资者和东道国的争端解决条款,C节是缔约双方的争端解决条款。此外还有4个附件,分别涉及习惯国际法和征收的定义,缔约方法律文件服务中心,以及双边仲裁上诉机构。相比1994年范本,2004年范本在内容上要详细得多,篇幅增加到40页,并根据十年的条约解释和仲裁实践做了大量修改。它一方面将国际投资法领域的原有概念进行明确化,另一方面则将美国所提倡的国际投资法领域的新概念进行推广。在随后几年实践中,该范本的这些主张都被吸收进新的条约中,包括单独缔结的双边投资条约和综合性的自由贸易协定。
  限于篇幅,本文将只针对范本中引起较大争议的最低待遇标准、征收、透明度和仲裁上诉机制等4个问题予以探讨。
  二、公平与公正待遇
  2004年范本和1994年范本一样,都规定了公平与公正待遇原则(Fair and Equitable Treatment),同时还规定了充分保护和安全原则(Full Protection and Security),并将二者置于“待遇的最低标准”(Minimum Stand-ard of Treatment)这一标题下。
  公平与公正待遇为双边投资条约广泛采用,可以说反映了投资条约的约文标准,但是各条约对这一待遇所作的具体规定并不相同。其中最重要的区别在于,公平与公正待遇是否以国际法为依据,或是否不得低于国际法的要求。发达国家在实践中,从《北美自由贸易协定》(NAFTA)到《多边投资协议》(MAI)都将公平与公正待遇同国际法的要求联系起来,而许多发展中国家则拒绝将此两者相联系。[2]因此对于公平与公正待遇的内容,国家之间在理解上存在分歧。
  即使在发达国家学者中,对于公平与公正待遇所依据的国际法也有不同理解。例如有学者认为,公平与公正待遇以及充分的保护和安全只是国际投资法对于习惯国际法上最低标准待遇的另一称呼,因此其内容不应超过1920年代的Hopkin、Neer等案已经确定的定义。[3]另一部分学者则认为,公平与公正待遇的内涵不仅来自习惯国际法的最低标准待遇,还来自其他国际法渊源。[4]此外,还有学者认为,公平与公正待遇是一个独立和自治的待遇标准,专属于国际投资法,因此其内容有别于国际最低标准待遇。[5]
  在2000年前后发生的数起NAFTA仲裁案中,仲裁庭倾向对公平与公正待遇做宽泛理解,而不将其局限于习惯国际法,从而使得这一待遇标准成为投资者索赔的重要依据。为限制仲裁庭的解释,NAFTA自由贸易委员会(Free Trade Commission)在2001年发布了对NAFTA第11章的解释意见,将公平与公正待遇所依据的国际法限于习惯国际法。
  在2004年范本中,“国际法”同样被限于“习惯”法。并且,范本第5条第1、2款明确指出,公平与公正待遇以及充分保护和安全就是国际最低标准待遇:
  “第5条待遇的最低标准
  1.缔约方给予条约所指的投资的待遇应符合习惯国际法,包括公平与公正待遇以及充分的保护和安全;
  2.为期明确,第1款所指给予投资的最低待遇标准即习惯国际法上给予外国人的最低待遇标准。公平与公正待遇和充分的保护和安全这两个概念并不要求额外的或超越这一标准本身要求的待遇,也不产生额外的实体权利。根据第1款,义务包括:
  a.公平与公正待遇,指根据世界主要法律体系所包含的正当程序原则,在民事、刑事和行政程序中不拒绝司法的义务;
  b.充分的保护和安全,要求缔约方提供习惯国际法所要求的警察保护水平。”
  2004年范本第2款的起草参考了美墨求偿委员会的判例,特别是Neer案。通过第2款的表述,美国希望将公平与公正待遇的内容固定在1920年代的判例范围内,从而避免把公平与公正待遇的定义留给仲裁庭裁量。[6]
  为进一步限制仲裁庭解释的权利,第5条第2款还明确了公平与公正待遇以及充分的保护和安全的含义。根据定义我们可以了解,美国试图将公平与公正待遇的理解侧重于投资者的程序权利方面,而范本中的其他待遇标准如国民待遇和最惠国待遇则侧重实体权利方面。这种理解和安排,不仅使待遇标准之间形成协调关系,而且可以防止仲裁庭随意扩大公平与公正待遇的内容,避免出现东道国被滥诉的情况。
  2004年范本对公平与公正待遇以及充分的保护和安全表现得十分谨慎,主要是由于1990年代以来的国际投资仲裁实践。双边投资条约目的在于引导和保护投资,但投资并不只限于从发达国家流向发展中国家,事实上,国际投资大部分是在发达国家之间流动的。北美自由贸易区的投资仲裁实践表明,如果条约规定的保护标准太高,发达国家也难免诉讼缠身。[7]
  由于对投资者滥诉的顾虑,2004年范本在待遇标准上有所后退,为违反公平与公正待遇设置了一个较高的门槛。但为避免严重损害本国投资者的利益,美国还是试图进行平衡,在防止仲裁庭扩大解释的同时,确认习惯国际法上已经存在的投资保护原则,[8]这规定在附件A中:
  “缔约方确认他们对于第5条和附件B中提到的习惯国际法的理解不论在一般意义上还是特别意义上都是一致的,它来自各国的普遍和一贯的实践,并被认为是法律义务。就第5条而言,习惯国际法上的外国人的最低标准待遇是指保护外国人经济权利和利益的所有习惯法原则。”
  第5条和附件A结合在一起可以比较全面地了解美国的立场。一方面,公平与公正待遇以及充分的保护和安全,其内容是清晰的,不能任意扩大解释。但另一方面,它也不能比1920年代确立的习惯国际法的最低标准更低,并且如果证据表明存在更高的标准,那么仲裁庭也可以按照新的习惯国际法裁决。
  三、征收
  在目前时代背景下,对外资直接征收的可能性很小。根据联合国跨国公司中心在1992年发布的报告,1975年全世界共发生国有化事件53起,1985年下降到1起,而从1985年至1991年,没有发生过一起国有化事件。[9]但由于东道国的管制行为导致的间接征收仍有可能发生,而对此并没有清晰的界定。2004年范本的附件B,澄清了间接征收概念,并为征收补偿设定了例外情况。
  此前,NAFTA第1110条规定了征收的两种形式,但没有明确定义。因此在NAFTA有关征收的仲裁实践中,各仲裁庭对征收的构成有不同的判断标准,总的来讲,仲裁庭的解释方法较宽泛,这使三个缔约国普遍感到担心。美国在2002年后开始对双边条约中征收的规定进行完善,反映在2003年与智利和新加坡的自由贸易协定中,2004年范本则吸收了这些规定。
  范本第6条重申了征收的条件:“缔约方不得征收或国有化投资,不论是以直接方式还是通过与征收和国有化同等的间接措施,除非(1)为公共利益;(2)通过非歧视方式;(3)给予及时、充分、有效的补偿;(4)按照法律和第5条第1到3款所规定的程序进行。”这与美国的以往立场以及NAFTA的规定没有区别,但范本又通过附件B进一步对征收进行了定义:
  “3.第6条包括两种情况,一种是直接征收,指对投资进行国有化或以其他直接形式通过形式上的权利转移或直接夺取进行征收。
  4.第二种情况是间接征收,指缔约方采取一个或一系列行动,其效果等同于直接征收,尽管没有通过形式上的权利转移或直接夺取。”
  根据这一定义,间接征收应当是在效果上使投资者无法行使权利的政府行为。但征收不能完全根据效果来判断,这会使之太宽泛,从而扩大索赔的可能性。附件B第4(a)条也列举了其他条件,包括(1)政府行为的经济影响,但仅仅投资价值的减少这一个条件并不足以确定存在间接征收;(2)政府行为对投资的干预范围和程度;(3)政府行为的性质。这些条件将为仲裁庭做判断提供参考,从而在一定程度上限制仲裁庭的解释,防止判定间接征收的门槛过低。但由于这种列举是未穷尽的,并且附件B特别强调要根据事实分析个案情况来确定是否构成征收。因此,在判断征收问题上,仲裁庭仍然拥有最终的决定权。
  但仲裁庭的这种权力不能用来限制国家为公共利益立法和制定规则的权利,2004年范本附件B第4(b)条规定:“除非极少数情况,旨在保护合法公共利益,如保护公共健康、安全及环境的非歧视的管制措施不构成间接征收。”这一规定来自于美国与智利和新加坡的自由贸易协定,在文字表述上完全一样。而在此前的NAFTA中,虽然也有类似条文,但表述不够全面清晰。NAFTA第1114条只是一般性地表示,其第11章有关投资的规定不排除缔约国采取保护环境的措施,缔约国不得以放松保护公共健康、安全及环境措施的方式吸引投资。
  在Metalclad案[10]中,仲裁庭认为,征收不仅包括公开、蓄意的夺取财产,如直接剥夺或强迫转让权利,而且包括隐蔽地或附带地干涉财产的使用。这种干涉在效果上使所有者丧失对全部或大部分财产的使用或丧失对财产的合理预期利

  ······
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【注释】                                                                                                     
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