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【期刊名称】 《法学评论》
WTO健康和安全争端中的审查标准
【作者】 叶波【作者单位】 武汉大学
【分类】 国际经济法
【中文关键词】 健康和安全问题;审查标准;客观评估DSU第11条
【期刊年份】 2009年【期号】 2
【页码】 90
【摘要】

《反倾销协定》的第17条第6款和DSU第11条分别规定了反倾销和其它问题的审查标准。在争端解决中,上诉机构认为这两个条款的含义相同。DSU第11条中的“客观评估”审查标准不是完全尊重主管机关的调查结果,也不是对事实和法律问题的重新审查,确切含义是主管机关对事实问题的调查结果必须符合其中一种允许的解释,同时重新审查法律问题,欧共体荷尔蒙案和欧共体石棉案等健康和安全争端都说明了这一点。

【全文】法宝引证码CLI.A.1128185    
  审查标准(standard of review)是一个在美国法中广泛适用的措辞,适用于法院审查行政机关的行政行为是否与其所依据的法律一致。具体到美国贸易法中有关反倾销税和反补贴税的实施问题,主要关注是否有实质证据记录支持行政机关的决定,[1]采取了实质证据(substantial evidence)标准。在对行政行为的审查问题上,法律问题和事实问题的界限未必很清晰,实质证据标准同时适用于法律和事实问题。在行政机关的解释和法院的司法解释之间,按照由Chevron案[2]形成的先例,行政机关对有关法律的理解、解释应当受到司法机关的尊重。
  WTO也存在审查标准的问题。在乌拉圭回合中,当GATT缔约方起草《WTO协定》和其它协定的时候,在有关审查标准的问题上,各方更关注反倾销问题的审查标准,而不是健康和安全问题的审查标准。按照《反倾销协定》第17条第6款的规定,只要主管机关对事实的确定适当,对事实的评估无偏见和客观,专家组应该在很大程度上尊重采取反倾销措施机构的决定。上述规定也是除了《关于争端解决规则与程序的谅解》(以下简称DSU)的WTO各协定中唯一涉及审查标准的条款。
  DSU第11条规定了包括健康和安全问题在内的所有事宜的审查标准,按照该条规定,专家组应对其审议的事项作出客观评估(objective assessment)。由此也产生了一个问题:什么叫作“客观评估”?客观评估的范围是否包括事实和法律问题?这是需要在实践中明确的问题。
  虽然专家组在其争端解决实践中必须遵守DSU第11条,但其含义究竟是什么,专家组在这方面的实践并不多,最终也是由上诉机构确定专家组是否对其所审议的事项作出客观评估。上诉机构一开始并不倾向于对上述问题过多涉及,但上诉机构的裁决一方面可以解决争端,同时也可以明确包括DSU第11条在内的各条款的含义,澄清各成员在WTO下的权利和义务,上诉机构就成为了事实上的立法者。但要说明一点,在健康和安全问题上, DSU第11条并没有作出任何特别规定,也就是说,健康和安全问题和其它诸如反补贴问题、保障措施问题所适用的审查标准并无不同,都适用DSU第11条。在实践中,当涉及健康和安全问题时,上诉机构一般来说更倾向于尊重各成员采取的健康和安全措施,不轻易否定上述措施的合法性。这一方面是因为所涉及问题的极端重要性,同时也是因为《TBT协定》、《SPS协定》对成员采取健康和安全措施的权力予以很高程度的尊重。
  本文第一部分分析DSU第11条的文本含义,并将其与《反倾销协定》第17条第6款作比较;第二部分分析上诉机构有关DSU第11条的不断发展的实践;第三部分分析上诉机构在欧共体荷尔蒙案和欧共体石棉案中以DSU第11条为依据的实践,最后得出结论。
  一、对相关条款的文本分析
  DSU第11条要求专家组应对其审议的事项作出客观评估,包括对该案件事实及有关适用协定的适用性和与有关适用协定的一致性的客观评估。
  而《反倾销协定》第17条第6款要求专家组应确定主管机关对事实的确定是否适当,及他们对事实的评估是否无偏见和客观的。如事实的确定是适当的,且评估是无偏见和客观的,则即使专家组可能得出不同的结论,而该评估也不得被推翻;并且,专家组应按照关于解释国际公法的习惯规则,解释协定的有关规定。在专家组认为协定的有关规定可以作出一种以上允许的解释时,如主管机关的措施符合其中一种允许的解释,则专家组应认定该措施符合本协定。
  DSU第11条要求专家组对审议的事项予以客观评估,从条文规定来看,“事项”既包括法律问题,也包括事实问题。《反倾销协定》第17条第6款第2项采纳了有效解释规则,要求专家组尊重WTO成员主管机关的决定。
  《反倾销协定》第17条第6款属于DSU附录2中的“附加规则与程序”,如果上述规定与DSU第11条存在冲突,应当优先适用第17条第6款的规定。[3]但上诉机构认为这两个条款并不存在冲突,[4]第17条第6款第2项对DSU第11条作了进一步补充,如果一项措施符合《反倾销协定》的一种允许的解释,那也就符合了《反倾销协定》规定。[5]并且,上诉机构认为,第17条第6款第2项规定存在一个前提,那就是在适用条约解释规则的时候,能够导致至少2种解释。[6]但上诉机构转而认为在适用《维也纳条约法公约》有关条约解释的第31,32条时,倾向于对条约条款只作出一种解释,如此,也就使得第17条第6款第2项仅具有了学术意义,而不具有实际意义。对此,也有国外学者持同样的观点。[7]也就是说,专家组先有了一个答案,然后再去寻找证明答案正确的理由。按照上述分析,《反倾销协定》的第17条第6款和DSU第11条没有区别。
  二、DSU第11条中“客观评估”的含义分析
  上诉机构审议的第一个认为专家组没有对案件事实作客观评估的案件是欧共体荷尔蒙案。在上诉机构看来,所谓“专家组忽略或者扭曲证据”,是指“专家组否定了争端方所提交证据的基本公平,或者说在很多情形下违反了法律的正当程序或者说自然正义。”[8]在其后的案件中,上诉机构重申了上述观点,具体而言,只要专家组没有有意地忽略、拒绝考虑、有意地扭曲、歪曲证据,也没有犯足以对其善意产生怀疑的错误,就不能认为专家组违反了DSU第11条。[9]在韩国酒类税案中,上诉机构表达了同样的观点。[10]其实,上诉机构的上述观点并没有澄清“客观评估”的确切含义。
  最近,专家组和上诉机构的态度发生了变化。在美国面筋保障措施案中,专家组说明了对美国采取保障措施的审查标准。专家组认为,对措施的重新审查是不合适的,但如果完全尊重各成员机构的调查结果,就不能确保DSU第11条的“客观评估”要求。[11]也就是说,专家组认为“客观评估”既不是对审议事项的重新审查,也不是完全尊重各成员主管机关的调查结果。在上诉程序中,上诉机构撤销了专家组报告,但并没有撤销专家组有关“客观评估”含义的观点。首先,上诉机构认为,专家组是否对事实作了客观评估是一个法律问题;其次,不能因为上诉机构对事实作出不同的认定,就认为专家组违反了DSU第11条,只有专家组在对证据的理解上超越了自由裁量权的界限,[12]也就是不当行使了自由裁量权,才能认为专家组违反了DSU第11条的“客观评估”要求;最后,上诉机构不会轻易干涉专家组行使自由裁量权。[13]具体而言,上诉机构认为按照DSU第11条,应从以下几方面对专家组报告予以审查:
  在要求我们作审查的时候,上诉人必须清楚地表明专家组不适当地行使了自由裁量权。考虑到全部事实,上诉人应当至少做到以下几点:确认专家组的结论所依据的记录事实;表明专家组依据上述事实作出的事实或法律结论;最后,解释为什么专家组作出的结论错误行使了自由裁量权,违反了DSU第11条。[14]
  三、WTO健康和安全争端中的DSU第11条
  上诉机构处理的第一个有关DSU第11条解释的案件是欧共体荷尔蒙案。欧共体认为,专家组在形成其恰当的审查标准的时候,有两个选择,一是重新审查,二是尊重各国机构的行政决定,也即专家组不应当重做已经由各国机构做过的调查,而是应当分析调查是否符合相应WTO规则规定的程序,[15]确切地说,也就是仅审查措施是否符合程序规定。欧共体接着认为《反倾销协定》第17条第6款第1项的规定适用于所有复杂的事实情形,包括源于毒素和污染物的人类健康风险评估,而专家组也应当按照上述规则作风险评估。[16]
  上诉机构并没有

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