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【期刊名称】 《中国法学》
中国法学会行政法学研究会98年会综述
【作者】 谢军吴雷【作者单位】 南京大学中国法学会
【分类】 法律信息【期刊年份】 1998年
【期号】 5【页码】 114
【全文】法宝引证码CLI.A.11645    
  1998年7月27日至29日,中国法学会行政法学研究会在山西太原举行了1998年年会。本次年会一改以往“大会汇报分组讨论”的习惯做法,实行类似国际学术会议的评议讨论法。因此,会议虽短而讨论的议题却很多,内容涉及到行政法的总体发展方向、机构改革与行政组织法、行政执法的理论与实践、行政主体、行政程序、经济行政法等若干理论和实践问题。此外,还就草拟中的行政许可法征求了意见。现就本次会议的几个基本议题综述如下:
  一、关于行政机构改革与行政组织法
  (一)关于行政机构改革
  机构改革是本次会议讨论的热点之一。有人对1982年、1983年、1993年三次机构改革作了总结,认为要从前几次改革中吸取教训。以往几次改革之所以出现反复,主要是由于:改革是运动式的,阻力大动力小;计划经济体制与机构改革不能相融等。
  有人分析了机构改革的启示和行政法面临的任务。在启示方面:(1)不能把机构改革作为一个孤立的现象来看待,应该从政治体制改革的宏观战略角度来进行机构改革,应将政府机构改革纳入整体改革的进程中去。(2)政府机构改革的实质内容应该是职能职权的准确定位。(3)吃财政这个“皇粮”,应该有一个度的限制。(4)历次机构改革都以集中突击的方式来进行,单向独进,没有同步建立配套制度,更缺乏法制的保障。与机构改革相适应,行政法面临的任务是:界定政府职权范围;规范政府管理经济的手段、方式;分类制定编制法;政府办事高效、行为公正、运转协调的要求需要具体化;规范公务员制度的实施;在机构改革中要引起广大社会民众的参与、理解和支持从而形成合力。
  还有人分析了机构改革中的非法制化现象,认为非法制化现象主要体现为:其一,立法不健全,包括行政组织、行政编制、人员分流方面的立法尚不健全和完善;其二,执法不严格。相应地要加强机构改革中的法制建设,健全行政组织、行政编制和人员分流的立法,加强和完善执法,杜绝机构改革中出现违法违规现象。
  机构改革与立法关系的思路问题。是“先改革后立法”还是“先立法后改革”,这是两种不同的思路。以往在处理这一关系上,是先进行机构改革然后再由立法确认改革成果。就此,有人主张:一方面,应先立法后改革,使改革有法可依、有章可循;另一方面,机构改革后,对与体制不相适应的法律也应作出调整。
  另外,还有学者提出不能只局限于行政机构改革。还应对党务系统、司法系统、社团系统、事业单位等进行改革;也有人撰文对机构改革目标(高效廉价政府)、事业单位改革进行了分析。
  (二)关于行政组织法
  在行政组织法方面,有学者对我国行政组织立法的现状进行了分析,认为行政组织立法存在以下主要问题:其一,内容上不能与正在逐步建立的市场经济体制、民主法治体制和精简、统一、效能的行政管理体制相适应。其二,条款上过于简约、粗疏,有些条款法律含义不明确。其三,体系上很不健全和完备,没有形成一个相互配套的行政组织法体系。并相应地建议:我国应当在经济体制改革、政治体制改革和行政管理体制与机构改革不断走向深入的有利条件下,抓紧修改《国务院组织法》,抓紧制定国务院各组成部门、直属机构、办事机构和议事机构的组织简则,可以考虑将“三定方案“上升为由国务院批准颁布的行政法规,以加强权威性,增加其规范性;适时修改《地方政府组织法》,最好在《地方政府组织法》外,再分别制定省、市、民族自治地方、县、乡镇人民政府组织通则。
  另有学者认为,我国基本行政组织法律在其内容上还存在较大欠缺。比较突出的有:基本的组织法律既没有明确行政机关的职权必须由法律规定这一法治原则,又没有明确授予行政机关对公共行政组织的规制权限,这使得目前包括国务院在内的行政机关设定机构和职权的行为缺乏合法基础;缺乏对公民权利保障的原则性条款。从而难以避免行政机关在自行设置机构和确定权限时出现对公民不利的后果;对在公共行政组织方面的行政违法行为缺乏法律责任和追究机制的规定,致使行政官员可以随意不负责任地扩充机构和人员;对中央和地方在规制公共行政组织的权限上没有规定,在一定程度上导致地方行政机关的设置与职权划分较为混乱;等等。在现行行政组织法体系上缺少必要的与国务院组织法和地方人民政府组织法相匹配的法律、法规以及经法律、法规授权制定的其他行政组织规范性文件。这也是形成目前许多行政机关职权不明、争权、越权的一个重要原因。因此,为适应对我国庞大复杂的行政组织体系的规范和调整,行政组织法体系应在《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》的基础上,包容其它有关的专门组织法律文件(如条例、简则等),并且应该在修改这两个法律的同时,适时地制定国务院各部、各委员会和各直属机构的组织条例,制定省、市、县、乡(镇)以及各自治地方人民政府的组织法。首先是应由全国人大及其常委会抓紧制定各级人民政府的基本组织法律;其次是应由全国人大授权国务院和地方人大制定各级政府组成部门的组织条例或简则;再次,应由全国人大的有关机构对经授权制定出来的行政组织法律文件进行严格的备案审查,以切实加强民主监督。有关行政组织法方面的框架和内容,主要包括:法律依据;行政机关的组成;相应行政机关的地位、性质和同上级行政机关的关系;相应行政机关内部机构的设置和各机构相互之间的关系;相应行政机关的职权、职责;相应行政机关行使职权、职责的基本方式、程序和原则等;相应行政机关设立、变更和撤销的程序;法律责任等。在上述框架的基础上,在立法内容上还需要注意完善下述条款:授权条款;公民权利保障条款;权限冲突解决条款;监督机制和法律责任追究机制条款。
  二、关于行政主体
  关于行政主体的争论较大,有几种针锋相对的观点并存,如:肯定说(即肯定行政主体概念及其意义)、否定说(认为行政主体的提法及其理论存在缺陷,不能使用行政主体概念)、部分肯定说(即认为行政主体术语的使用值得肯定,但其内涵应修正),等。
  有人对“肯定说”提出质疑,认为:(1)行政主体的概念不科学。从语言范畴来看,主体和客体是相对的。如果将实施行政权的行政机关及法律法规授权的组织抽象为行政主体,则隐藏着把管理相对人视为行政客体。这很容易使人们误解为,在行政管理中管理者与被管理者处于不平等地位。应当确立公民在行政管理中的主体地位而不是将公民置于被动的行政客体的地位。(2)责任定位错误。现有行政主体理论认为,凡是享有法定行政职权的行政机关或法律法规授权的组织都应对自己在管理中的行为负责。这种责任定位值得商榷:第一,行政机关和法律法规授权组织并不真正承担责任,承担责任的主体是国家;第二。即使每个行政机关能独立承担责任,这种责任定位也是不合理的。行政活动责任的分散化不符合行政管理的规律。过于强调各个行政机关自己的责任,无疑会弱化各级人民政府的责任,因为各级政府无需对其下属职能部门的管理行为负责。(3)行政主体的资格条件过低,行政主体的三个资格条件实则可归为一个,即依法享有职权。过低的资格条件会产生不利的后果,如主体过多过滥。(4)依据不足。行政主体理论与依法行政并没有必然的逻辑联系:行政主体理论并不必然与行政诉讼被告制度相联;行政主体理论与行政行为的效力确认无关;我国的行政主体理论不能保证行政活动的统一性。(5)行政主体理论具有负面影响。该理论不利于公民在行政法上主体地位的确立,阻碍了法学界对行政组织法的全面研究,阻碍了行政组织的法治化进程。通过以上分析从而得出结论,应该全面研究行政组织法,行政主体理论是行政组织法的组成部分,不能过度推崇行政主体理论。
  另有人认为,用行政主体替代行政机关一词是行政法学范畴研究上的重大进步,但它的内涵存在不少无法自圆其说的缺憾。表面上看,行政主体的通说是从法律人格即行政权利义务最终效果归属角度界定行政主体的内涵的;实质上,通说意在说明的却是在行政法律关系中代表行政权“拥有者”以自己名义执行行政一方的代表主体。另外,通说把行政主体定位在组织层面也不完全符合中国现实立法。因此,我国行政法学上的行政主体概念只相当于大陆法系国家行政机关、行政(官)厅、行政官署等用语,是行政代表主体,其合理定义应为:依法以自己名义,代表国家、地方自治团体或其他具有行政事务的独立团体对外为行政意思表示的组织体或职位。鉴于中国立法正朝着把行政职权、行政义务、行政责任、争讼主体资格统一于某一代表主体的趋势,行政主体也可进一步界定为:依法能以自己的名义,代表国家、地方自治团体或其他具有行政事务的独立团体对外行使行政职权、履行行政义务、承担行政责任、担当争讼当事人的组织体或职位。
  三、关于行政执法的理论与实践
  (一)关于行政执法的概念
  有多种不同的理解:(1)是指行政机关的一切行政行为,也就是指行政机关动用法律对国家事务进行组织管理的全部活动。(2)是指行政机关依法对行政相对人采取的具体直接影响其权利义务,或者对相对人权利的行使和义务的履行情况进行监督检查的具体行政行为。(3)是行政机关对社会进行管理和服务的活动(行政机关对其内部的管理和服务应属于行政学研究的范畴)。(4

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