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【期刊名称】 《河北法学》
论和谐社会理念下人民法庭的弱司法化
【英文标题】 On the Feeblejustice of the People's Courts under the Concept of a Harmonious Society
【作者】 张睿【作者单位】 河南省政法管理干部学院
【分类】 司法制度【中文关键词】 人民法庭;和谐社会;弱司法化
【英文关键词】 people's courts; harmonious society; feeble-ustice
【文章编码】 1002-3933(2009)05-0154-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2009年【期号】 5
【页码】 154
【摘要】 在我国,人民法庭是一定历史阶段的产物,它在成立之初及以后相当长的时期内,在很多方面均发挥了重要作用。但随着社会的发展,人民法庭工作也面临着困境,集中表现在纠纷的解决与规则之治之间出现了矛盾和背离,“两便”原则并未带来预期效果,人民法庭的特殊功能难以发挥等。和谐社会的丰富内涵隐寓着完善的社会纠纷解决机制,在构建和谐社会的大背景之下.根据我国当前及今后一段时间内的司法实际,为了更好地发挥人民法庭的特殊功能,寻求纠纷解决与通过法律达到规则之治之间的统一,应适时改变人民法庭的传统角色定位,将其从完全的司法性质改造成弱司法性质的简易纠纷处理机构,并通过相关制度的构建加以实现。
【英文摘要】 In China, people'。courts is a product of a certain history, which has played an important role in many ways in the earlydays and nowadays, even in the future. However, with the development of society, people's courts are also faced with adilemma, which concentrates on the contradictions and departure between the settlement of disputes and the rules of the conflicts; no bring the desired results of the principle; hard play of people's courts of the special features, and so on. In the harmonious society, according to the fact administration of justice, we seek the agreement between the settlement of disputes and the rules of the conflicts, to change the traditional role in order to better play the special features of the people's court. We can change the full nature of the administration of justice into the feeble-judicial institutions and realize it through a system related to the construction.
【全文】法宝引证码CLI.A.1128116    
  
  

党的十六届四中全会提出:“要适应我国社会的深刻变化,把和谐社会建设摆在重要位置,注重激发社会活力,促进社会公平和正义,增强社会的法律意识和诚信意识,维护社会安定团结。”和谐社会有着非常丰富的内涵,在此不再赘述。而考察我国提出构建和谐社会的背景,不难发现,为有效解决各种社会矛盾和纠纷,国家提供的司法服务与人民的司法需求相符应当是构建和谐社会的应有之意。人民法庭这一为解决最基层纠纷而设置的司法服务机构,在其成立之初及以后相当长的时期内,在很多方面均发挥了重要作用。但如今,人民法庭在实际运作过程中却面临着诸多困境,究其根源即在于与其服务对象—广大农民的司法需求不相符合。正如苏力所强调的,我们对转型社会中农民的司法需求,无论是数量还是性质,都应该有一个清醒的理解和认识,并且在制度上要有相应的回应和调整。

在构建和谐社会的现实大背景下,回应转型社会广大农民的司法需求,对人民法庭的定位作适当调整以使其作用得以充分发挥,意义重大而深远。据此,本文拟从回顾人民法庭在我国的历史发展进程入手,考察在新形势下人民法庭面临的困境,分析其背后的成因,并试图通过对人民法庭的重新定位找到解决问题的出路。

一、人民法庭及其角色定位的历史考察

在我国司法制度的发展历史中,人民法庭这一基于中国国情而产生的创举,可谓极具中国特色,其悠久的历史可追溯至抗日战争和解放战争时期。当时为便利人民群众诉讼,便利人民法院审理案件,即在根据地和解放区建立了巡回法庭和专门法庭。新中国成立以后,人民法庭建设有了更大的发展。1954年实施的《人民法院组织法》规定:基层人民法院根据地区、人口和案件情况,可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分,它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。1963年最高人民法院下发了《人民法庭工作试行办法(草案)》,对人民法庭的建设起到了极大的促进作用。此后,1979年通过的新的人民法院组织法,在人民法庭方面作出了与1954年法相同的规定。1983年、1986年和2006年在三次修改人民法院组织法时,对这一部分均未作修改,并维持至今。

1999年6月10日,最高人民法院颁布了《关于人民法庭若干问题的规定》,该规定将人民法庭的任务作了明显的扩充,除原有的指导人民调解委员会的工作、办理基层人民法院交办的其他事项外,审理的案件也由原来一般的民事案件和轻微的刑事案件扩大到了民事案件和刑事自诉案件,有条件的地方还可以审理经济案件。2005年9月16日,最高人民法院作出了《关于全面加强人民法庭工作的决定》(以下简称《决定》),该《决定》坚持了《人民法院组织法》关于人民法庭的角色定位,并对人民法庭的法律地位问题进行了强调。《决定》认为:人民法庭是党通过司法途径保持同人民群众联系的桥梁和纽带,是展示国家司法权威和提高司法公信力的重要窗口,以“面向农村、面向基层、面向群众”为工作要求,以“便于当事人诉讼,便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权”为工作原则。不难看出,该《决定》保持了对人民法庭角色定位上的一贯性,它在严格遵循现有法律、法规规定的前提下,赋予人民法庭承载起新时期“依法妥善处理和化解各种社会矛盾,推进基层社会主义民主和法制建设的进程,维护社会的公平和正义”的历史使命。

通过上述对人民法庭制度的历史考察,不难发现,人民法庭是一定历史阶段的产物,它的问世从一开始便与边远山村、亿万农民、经济贫穷、文化落后、交通闭塞等地理的、经济的、人文的条件联系在一起。设置人民法庭的宗旨,显然是为了实现“两便”:便利案件当事人参加诉讼;便利人民法院开展审判工作。而且,客观地讲,人民法庭在20世纪50年代成立之初和以后一个相当长的时期内,在解决纠纷、保护当事人合法权益尤其是广大农民的利益、维护社会稳定、促进经济发展等方面均发挥了重要的作用。有统计表明,截止到2004年底,我国共有人民法庭10,345个[1]。在一审法院审理的案件中,有一半以上的民事案件、经济纠纷案件和刑事自诉案件是由人民法庭审理的。

二、新形势下人民法庭工作面临的困境

随着社会的发展和变化,人民法庭工作也逐渐暴露出了一些问题,困境也由此而产生,主要表现为以下几个方面:

1.纠纷的解决与规则之治之间出现了矛盾和背离

纠纷解决(具体解决纠纷)与规则之治(普遍解决纠纷)是矛盾的统一体。一方面,二者之间存在对立。正如苏力所言,在中国,基层法院的法官主要关注的是如何解决纠纷,而不是恪守职责{1}。这实际上意味着,在基层,很多情况下,为了解决纠纷,法律规则必须做出让步,法律因此会失去其独立的品格而成为政治治理的工具,法官也无法保持自己的中立地位,不再仅仅是法律的忠实卫士。另一方面,二者又是统一的,因为从根本上说,法律逻辑与日常生活并不是两个完全分离的系统,而是相互交叉的。正如有学者所言,不被常识污染的纯粹的“规则之治”从来就没有存在过{2}。

受历史和传统的影响,在我国长期存在着农村和城市的差别,两者在生产水平、经济投入和生活条件等诸多方面一直存在着较大差距,由此造成了城乡之间的巨大差异。当大中城市已经进入法律规则可以顺畅运行的高度工业化和商业化的时候,在中国最广大的乡土社会,施展法律规则之治的现实条件还是相当匮乏的。在基层乡土社会,农民所面对的是生存的艰难和程度不同的苦痛,偶尔发生的冲突把他们带到了自己所不熟悉的法律面前。纠纷当事人诉诸法律,期待获得的并不是一纸威严的、冰冷的、严格依据法律做出的判决书,也不是法律规则之治下单纯的程序正义和效率价值,而是对具体问题的实际解决,是实质的正义。

具体到人民法庭,其所解决的纠纷类型大多是婚姻家庭案件、因打架而引起的人身损害赔偿、民间借贷、赡养、土地房屋相邻关系案件等等,这些案件本身的争讼标的并不大,法律关系通常也很简单,但处理起来需要考虑的因素往往却很多。古语曰:“汝果欲学诗,功夫在诗外”,面对农村的具体情况,人民法庭在处理案件、调处纠纷时,很多时候也应当是“如果欲听讼,功夫在法外”,这样才能真正地解决纠纷,实现本源意义上的正义。然而,按照近年来流行的司法哲学,人民法庭倘若在当事人的诉讼请求之外调查证据了解案情,往往就被视为有违不告不理—司法的被动性原则。与此同时,近年来各地人民法院在司法改革过程中所推行的一系列改革措施也波及到了人民法庭,诸如“当事人举证”、“一步到庭”、“立审执分离”等等,使得人民法庭也要严格遵循法律的规则之治,以突出其司法特性。这样一来问题也就接踵而至:按照理性、逻辑和法律对权利的界定所作出的“非黑即白”式的裁判,往往与广大农民心目中所追求的正义存在明显的距离。而在乡村这一具体司法环境之下,为了使得裁判获得当事人和社会的认同,人民法庭在处理纠纷时不得不在司法浪漫主义和司法现实主义之间寻找平衡,于是,纠纷的解决与规则之治之间也就出现了矛盾和背离。

2.“两便”原则并未带来预期的效果

如前所述,设置人民法庭的宗旨是为了实现“两便”。在“两便”原则的指导下,我国人民法庭制度的发展也经历了两大时期,即1954年-1978年的确立与发展时期和1998年至今的精简压缩时期。从1998年大规模撤并以后,在人员配置、物资装备、审判资源配置等方面,保留下来的人民法庭均得到不同程度的改善,但其发展依然存在着这样或那样的问题。如果从经济学的角度进行分析,设置人民法庭所需投入的诸项成本并未带来与之相适应的预期效果。从表面上看,建立人民法庭似乎可以减轻广大农民群众的负担,减少当事人在诉讼过程中的奔波和不便,也使得受诉法庭可以就近调查并调处纠纷。但是,从整个大的诉讼过程来看,由于我国实行两审终审制,作为基层法院的上级法院,二审法院不可能因案件是由人民法庭所审理的而改变程序,也不可能在两审中均派出法庭进行审理。由此看来,人民法庭给当事人带来的便利充其量也只不过是部分便利。仅在一审过程中派出法庭审理案件,并不能完全改变诉讼本身必然要给当事人带来负担这一客观事实。更不容忽视的一个事实是,为了部分当事人诉讼的便利,基层人民法院要派出法庭,在人民法庭办理一件案件的成本要比在基层法院办理同样一件案件的成本高得多,很多没有配备电子签章的法庭,从立案到签发、打印、盖章均要多次往返于法院与法庭之间,由此必然增加了法院的开支,相应的也就加重了国家和社会的财政负担。虽然当事人在诉讼中缴纳了一定数额的诉讼费,但其数额远不抵因启动国家司法机器之运转所需的各种开支。

3.人民法庭的特殊功能难以发挥

根据《人民法院组织法》的相关规定,人民法庭的职能除了审理和执行案件以外,指导人民调解、进行法制宣传、处理人民来信、接待人民信访等都是其区别于所属基层法院业务庭的特殊功能。但在实践中,人民法庭普遍存在着案多人少任务重的问题,法庭法官的案件审理任务数并不比所属基层法院业务庭的法官少,法庭法官不得不将绝大多数时间和精力花在最基本的审判和执行工作中[2],从而使其特殊功能在一定程度上处于虚置状态。以笔者所了解的一个获得地市级指导入民调解工作先进集体的人民法庭为例,该庭审判人员人均年结案近200件,在繁重的办案负担下,法庭法官指导人民调解仅限于受当地乡(镇)政府的邀请,每年对人民调解员进行一、二次简单的培训,偶有与当地相关且影响比较大的案件或涉及人民调解协议的案件,才会邀请当地人民调解员来旁听案件的审理,偶尔也对当地调解委员会遇到的法律上的疑难问题作一些答复,平时则基本没有过多联系。近几年来,随着最高人民法院“司法为民”理念的落实,巡回办案又重新受到各级人民法院特别是人民法庭的重视。在这一过程中,巡回办案的数量无疑是增加了,但其中并不排除应景之作,事实上,很多人民法庭并没有设置“巡回审理”的固定点,也未能因时、因地、因案制宜,集中体现“两便”原则,以寻求法律效果与社会效果的良好统一。

三、新形势下对人民法庭的重新定位

正是由于上述困境的存在,近年来,理论界和司法实务界开始对新形势下人民法庭的作用及其定位重新进行思考,并进而引发了对人民法庭制度存废问题的争论。对于人民法庭该何去何从,目前理论界主要有四种观点:第一种观点认为,人民法庭的工作不仅不能削弱,而且还要加强,这主要是官方的意见和观点{3}。第二种观点认为,随着社会经济的发展,人们的物质生活水平已经有了较大的改善和提高,我国的交通和通讯状况已发生了根本变化,原来为方便群众诉讼而设立人民法庭的依据已不复存在,因此,除个别少数民族地区及边远地区远离县城的乡镇外,绝大多数乡镇的人民法庭应当撤销,以维护司法的独立和尊严,从而实现司法公正{4}。第三种观点认为,虽然目前人民法庭制度存在一些问题,但作为人民法院的派出机构,其之设置有利于为民众参与诉讼提供便利,因此,针对目前存在的问题,应由最高人民法院尽快制定有关人民法庭设置的具体条件和规则,对不符合设置条件的应当尽快予以撤销{5}。第四种观点认为,每乡设一个人民法庭,用调解、仲裁等替代性纠纷解决方式处理纠纷,这样一来,既可以避免人民法庭审判力量不足的问题,又可以填补由于近年来人民调解组织老化所形成的真空,从而与人民调解组织形成某种互补{6}。

上述观点各有其充分的理由和科学的依据,但笔者认为,在进行对策性的分析和研究之前,首先有必要对新形势下人民法庭的定位加以明确,这是分析和解决其他问题的前提,也是人民法院及人民法庭进一步改革的要求。在对人民法庭进行重新定位时,最重要的是要从当前我国的司法审判所面临的实际情况出发。

如前所述,目前,在一审法院审理的案件中,有一半以上的民事案件和刑事自诉案件都是由人民法庭审理的。而当前我国的司法现状是:“案件危机”是各地人民法院尤其是基层人民法院普遍存在的问题,法院审判负担极其沉重,积案率一直居高不下。在这些案件中,大部分案件案情简单或者比较简单。有调查表明,法院审理的案件中真正构成法律上的“疑难问题”,必须动用法官这种专业人士“求解”的尚不足10%{7}。面对如此之现状,如撤销人民法庭,可想而知会给基层人民法院造成多么大的冲击,甚至会使其不堪重负。从这一角度来看,“人民法庭撤销说”显然站不住脚。

明白了我国的司法现状,再采用比较的方法,来看国外是如何应对并解决类似问题的。在这一问题上,最典型或最具代表性的当属美国。美国自1850年前后,受急剧增长的商业纠纷的影响,给法院的审判工作带来了极大压力。当时曾有多种可供选择的方案,但最终美国还是选择了诉讼外的替代性纠纷解决方式,即ADR。今天,尽管美国仍然以高诉讼率而号称诉讼大国,但占90%以上的纠纷都是通过ADR以及和解解决的{8}。而在我国,相对于司法审判而言,诉讼外的纠纷解决机制还远未发挥其应有的作用。

根据我国面临的司法实际,结合笔者对若干人民法庭办案及处理纠纷之实践所做的实证调查,为了更好地发挥人民法庭的特殊作用和功能,寻求纠纷解决与通过法律实现规则之治二者之间的统一,笔者认为,应改变人民法庭的传统角色定位,将其从完全的司法性质改造成弱司法性质的简易纠纷处理机构,理由如下:

1.建国初

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}苏力.农村基层法院的纠纷解决与规则之治[J].北大法律评论.第2卷第1辑[C]法律出版社,1999. 85.
{2}谢鸿飞.非常事件中的权力策略—一起乡村刑事案件中法律的实践[EB/OL]. http://lunwen. xy176. com/lw_list. asp? lun-type.
{3}唐德华.人民法院五年改革纲要[M].人民法院出版社,2000.256.
{4}谭世贵.中国司法改革研究[M].法律出版社,2000.109.
{5}王利明.司法改革研究[M].法律出版社.2001.193.
{6}章武生.基层法院改革若干问题研究[J].法商研究,2002.(6)
{7}何兵法院的案件危机与对策[N].法制日报,2000-11-26.
{8}范愉.非诉讼纠纷解决机制研究[M].中国人民大学出版社,2000.102,662.
{9}苏力.送法下乡—中国基层司法制度研究[M].中国政法大学出版社,2000.390.
{10}[日]棚濑孝雄.王亚新译,纠纷的解决与审判制度[M].中国政法大学出版社,1994.79.
{11}邱联恭.程序保障论之新开展[J].月旦法学,1996,(12).
{12}何兵.现代社会的纠纷解决[M].法律出版社,2003.161.
{13}范愉.ADR原理与实务[M].厦门大学出版社,2000.453.
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