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【期刊名称】 《学术交流》
论城乡二元格局下居民最低生活保障立法模式
【作者】 高峰韩学平
【作者单位】 东北农业大学文法学院东北农业大学文法学院
【分类】 社会保障行政法律制度
【中文关键词】 城乡二元格局;农村居民最低生活保障;立法模式
【文章编码】 1000-8284(2014)05-0065-05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2014年【期号】 5
【页码】 65
【摘要】

随着我国经济和社会的发展,社会保障法律制度越来越受到重视。社会保险和社会救助是社会保障的两个重要组成部分,《中华人民共和国社会保险法》于2010年颁布,而《社会救助法》历经多年审议至今仍未通过,可见其立法时机并不成熟。作为社会救助制度主要内容的居民最低生活保障制度,我国仅针对城市居民于1999年颁布了《城市居民最低生活保障条例》,而农村居民最低生活保障立法严重滞后,到现在仍然没有一部全国性的法律规范,这显然不利于社会公平公正的实现,这种差异的根源就在于城乡二元格局。农村居民与城市居民的生存权同样需要法律的保护,但由于我国长期的城乡二元户籍制度,使城乡居民最低生活保障在很多方面存在着巨大差异,所以,长远目标是实现城乡一体化的居民最低生活保障的立法模式,但是短期内不具备实现条件,近期目标是农村居民最低生活保障专门立法。

【全文】法宝引证码CLI.A.1232606    
  一、城乡二元户籍制度及其影响
  我国在建国之初对于城市居民与农民在法律和政策上并没有进行明确的区分,1954年宪法中也明确规定,中国公民具有居住自由和迁徙自由。土地改革的进行使从前不参加生产劳动的地主和妇女加入到农业生产中,农村劳动力增加,人均耕地面积骤然下降,农村出现了很多剩余劳动力,再加之自然灾害的发生,农产品的大量歉收,结果造成农村人口大规模进入城市,以求生存。在这期间,中央政府发布了《城市户口管理暂行条例》和《关于防止农村人口盲目外流的指示》等文件,主要目的在于应对人口大规模由农村向城市流动的现象{1}。1958年《中华人民共和国户口登记条例》正式确立了我国城乡二元户籍制度。事实上,这个条例与当时所实行的1954年宪法中规定的“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”是相冲突的。直到1975年修正宪法时,才将这一条删去。
  与此同时,与户口相配套的政策也开始施行,城市户口与农村户口的差别待遇就此形成,在城市中,只有凭借持有城市户口才能享受到就业、领取粮油、社会保障的待遇。这就使持有农村户口的农村居民在城市中很难就其基本生活获得保障,农村居民在城市中也因为这种差别待遇导致其社会地位低下。而在很长一段时期里,农村地区的农村居民最低生活保障制度也没能建立起来,相应的社会保障体系也没有形成。由此可见,城乡二元户籍制度直接影响着城乡二元的居民最低生活保障制度的形成。农民目前的生活现状表明,国家不仅对于农民的基本权益维护不够,而且对于农民以往所作出的贡献缺乏追加性回报,对于改革过程中农民所付出的代价没有给予应有的补偿,即农民没有得到公平对待。
  我国在20世纪90年代就为城镇职工建立了比较完善的社会保障制度,此外其还享有交通补贴、粮油补贴、取暖补贴等福利待遇,此外,城镇职工还享受着单位或企业提供的幼儿园、食堂、浴室、俱乐部等待遇{2}。而对于农村居民来说,经济体制改革前,农村居民虽然享受不到城镇居民所享有的社会保障待遇,但农村居民可以从村集体获得一些基本生活保障,但农村税费改革后,村集体失去经费来源,它失去了对农村居民的保障功能,农村居民需要自行承担生活保障。现在,村庄在形式上还是一个集体,但这个集体已经越来越成为各种利益角逐的平台,而不是为其成员提供保护的团体。农民收入少,但有些支出比城镇居民多,农村居民也因此普遍处于贫困状态。国务院早在1999年就颁布了《城市居民最低生活保障条例》,使城市居民低保工作有法可依,而农村的低保制度长期以来一直缺失,仅靠五保供养制度和农村特困户救助制度对农村贫困居民进行救济,直到2007年才在全国范围建立农村居民最低生活保障制度,但至今仍没有一部专门的法律对农村居民低保工作进行规范。
  我国实行这种城乡二元户籍制度的初衷是集中力量发展工业化,实现工业化的最基本的条件就是要有充足的资金,而当时中国的资金来源非常有限,从外部获得也就是从国外获得资金的可能性为零,只能从内部即在国内进行调配,集中力量进行工业化建设,其导致的结果就是农民利益被损耗。制定和实行城乡二元户籍制度,利用计划经济体制将本国一切生产资源和生活资源统一分配,严重地向工业倾斜。但是,现今我国逐步走入工业化中期,城乡差距却越来越大,超过50年的城乡二元户籍制度仍然存在,城乡二元的居民低保制度也因此很难得到改变。
  二、城乡居民最低生活保障制度的差异
  国务院于1999年颁布的《城市居民最低生活保障条例》是一部具有较高法律层次的在全国范围实施的行政法规,有权制定地方性法律规范的地方政府也对城市居民低保制度制定了地方政府规章,如《北京市城市居民最低生活保障条例》,《河北省城镇居民最低生活保障实施办法》,等等。但是,在农村最低生活保障制度的建设方面,中央政府没有颁布相应的行政法规和行政规章。除了浙江等少数几个富裕省份制定了实施城乡一体化保障的地方政府规章,如《浙江省最低生活保障办法卧槽不见了》、《广东省城乡居民最低生活保障制度实施办法》、《上海市社会救助办法》,大多数省份都没有对农村居民最低生活保障制定专门的地方政府规章。目前,城市中的贫困人口基本能够得到应保尽保,而在农村贫困人口中,只有那些极度贫困的家庭才能够享受到农村特困户救助制度的帮助。城镇低保制度在实施过程中积累了不少宝贵经验,都是农村居民低保制度的建立的实践基础。但城市与农村在很多方面都有所不同,农村社会有它的独特的特点,所以,必须认识到城乡居民低保制度的差异,农村居民低保制度不能简单照搬城市居民低保制度。具体来说城乡居民低保制度有以下几个方面的差别:
  1.城乡居民的收入来源不同
  城镇居民主要靠就业赚取收入,一旦失业,也没有其他生产资料,就完全没有收入。所以,城镇居民中除了孤老残幼之外,最低生活保障的保障对象主要是失业人员。而农民收入的主要来源是农副业,有土地作为其生存保障。但随着城市化进程加快,农民人均土地面积逐渐减少,加上农业生产资料价格指数持续上涨,所以出现了虽然有劳动能力却陷入贫困的现象发生。此外,农业生产对自然条件的依赖很大,一旦发生自然灾害或农村居民失去劳动能力,就等于丧失了生存保障,因为这个原因导致贫困的农村居民占大多数。所以,农村居民最低生活保障制度的保障对象的重点还是遭受自然灾害的贫困家庭和无劳动能力的老弱病残。
  2.城乡居民的消费方式不同
  城镇居民由于没有土地,其收入主要是工资薪金收入,所以,其需要的食物和日常用品都必须在市场上购买,进行货币与实物的交易,所以,城市的低保救助都是以发放货币为主。而农村大多数居民拥有土地,只要自然条件良好、有劳动能力,就可以通过农业生产获取食物,对于非食品的生活必需品则也需要通过货币换取。但是,很多农村地处偏远、交通不便,要购买农作物之外的生活必需品可能需要大费周章,而无劳动能力的人用货币换取实物更加困难。所以,对农村贫困人口实施实物救助为主、现金救助为辅的方式更加方便。
  3.核实城乡居民收入方法不同
  城市居民低保金之所以能够及时地按月发放,是因为城市居民的收入比较容易核定,城市居民的收入来源主要是工资薪金,形式主要是货币收入,大部分都是按月结算,只要能确定其收入来源,就可以计算其收入情况。而农村居民的收入来源、收入结构都比较复杂,其农副产品种类较多,收成也无法准确核实,大多数农副产品的买卖又没有相应票据,给计算收入带来困难,同时还可能发生外出务工收入,这也决定了农村居民的收入计算周期不可能以月为单位,目前的农村低保工作都是以季度或以年为收入计算周期。
  4.确定保障标准的方法不同
  由于我国城乡差距较大、区域发展不平衡,如果要用一个统一的低保标准来进行救助的话,显然是不合理的。城镇居民低保标准的确定主要依据“基本需求法”,农村居民低保标准是按照民政部的要求,各地方政府依据实际情况,按照“不救不活”的标准来救助农村贫困人口{3}。所以,农村保障标准的确定是以包括各种农产品等实物收入来大体折算的。所以,城镇低保标准远远高于农村低保标准,城镇低保基本做到了“应保尽保”,而农村低保离这一目标还差得很远,不仅保障标准低,而且还有相当一部分贫困家庭得不到救助。此外,在低保对象确定方面,城镇低保通过收入测算方法确定低保对象,而农村则主要通过民主评议方式。
  三、长远目标是实现城乡一体化的居民最低生活保障立法模式
  所谓“城乡一体化的立法模式”,是指城乡低保体系相衔接、不存在城乡分离或者区域壁垒,强调城乡低保体系在制度设计上的整体性和统一立法,促进城乡的协调和共同发展。城乡一体化的居民低保法律制度并不是指城乡居民低保法律制度完全统一,不是“城乡同一化”,城乡之间是有差异的。西方发达国家的农村社会救助制度也并未城市化,也对农村和农业采取了特殊的保护政策{4}。在保证城乡低保法律制度实质上公平的同时,我们也应承认城乡在经济发展水平、劳动收支项目、传统保障方式、社会支持网络等方面的差异,即在承认“差别”的条件下保证基本保障项目的城乡一体化。
  因此,要消除居民最低生活保障城乡分割的局面,及时推进居民最低生活保障城乡一体化,是当前中国居民低保法律制度发展的主要目标和任务。构建城乡一体化的居民最低生活保

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}高冬梅.新中国成立初期中国共产党社会救助思想与实践研究(1949-1956)[M].北京:人民出版社,2009:89-90.画风不对,如何相爱

{2}段美枝.中国城镇居民最低生活保障制度运行效果研究[M].北京:经济科学出版社,2013:97-98.

{3}周丹.我国农村最低生活保障标准问题探讨[J].特区经济,2012,(8):11-12.

{4}冯英,聂文倩.外国的社会救助[M].北京:中国社会出版社,2008:56-57.

{5}王晓东.欠发达地区农村最低生活保障制度的现实困境[J].中国人力资源开发,2011,(3):15-16.

{6}蒯小明.中国农村社会救助中的国家责任研究[M].北京:首都经济贸易大学出版社,2009:45-46.

{7}杨思斌.中国社会救助立法研究[M].北京:中国工人出版社,2009:34-35.

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