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【期刊名称】 《上海政法学院学报》
行政裁判目的解释的地位及规则
【副标题】 基于30年来行政法律文本第1条“目的化”的分析
【作者】 李华武陈家傲
【作者单位】 广州大学松田学院湖南省娄底市中级人民法院
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 行政裁判;行政法律;目的解释;地位;规则
【文章编码】 1674-9502(2015)02-018-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 2
【页码】 18
【摘要】

目的解释已成为一项重要的法律解释方法,其在行政裁判领域中的价值和意义不容忽视。而目前研究很少基于行政法规范这一特定领域加以考量,对目的解释方法在行政裁判实践中的诸多现实问题亦缺乏回应。本文从行政法律文本的实证考察出发,分析其第1条所呈现出的“目的化”趋向,即宏观层面的“目的”特征化趋向明显、中观层面的立法目的向多元化发展、微观层面的目的之阐述更具明确化,在此语境下展开对行政裁判目的解释的地位及其规则的讨论:从行政立法“目的化”对目的解释的影响来看,理论上将促进目的解释方法研究的发展,观念上有利于强化法官目的解释观,实践上有助消解目的解释的司法困惑;在行政裁判中,应赋予目的解释特殊地位,确定其在解释方法上的终极标准性意义;就目的解释的规则而言,要正确处理不同“立法目的”之间的关系,确立“显性目的”相对于“隐性目的”的相对优势,促进整体目的与条文目的之互动与融合,并对整体目的与整体目的之间的适用冲突设计解决之法。

【全文】法宝引证码CLI.A.1201700    
  一、问题的提出
  19世纪末20世纪初,目的解释方法“作为一项成熟而且有用的解释理论逐步赢得了地位”,[1]并被世界各国所关注。目的解释为克服法律适用的机械性,缓解法律文本与立法价值的紧张关系发挥着重要作用。由于涉及强大的国家权力,公法内的法律文本的变动是十分谨慎的,而当法律文本与社会发展并不相符的时候,通过解释进行发展就成为重要的环节。[2]而伴随着年轻的中国行政审判的艰难发展,时至今日,目的解释在羞羞答答之中终于登上了法律解释方法的“大雅之堂”,并已作为一种重要的解释方法而日益受到学者的关注和法官的青睐。
  从宽泛的意义上说,目的解释(teleological interpretation)就是根据法律规范的目的来阐释法律含义的一种法律解释方法。[3]目的解释方法能使解释者有机会发掘和阐释隐含在法律规则背后的法律意义,法律因目的解释而被赋予生命力。但任何法律解释方法的运用都不可能毫无约束,如有学者说,按自然法学的要求,目的应当具有某种正当性。所以在应用目的解释方法时,目的总是与法律价值联系密切,被法官选定的用于解释法律目的的应该是那种符合正义的目的。[4]目的解释具有不为解释者所操纵的内在规律性。
  随着目的解释在司法应用中重要性的日益彰显,目的解释的研究也在持续进行并有升温之势。尽管不乏有学者对目的解释方法做过一定研究,但大都是在其普世价值意义下进行的讨论,很少指向具体的部门法领域。因为与传统法律(民法)解释学的对象不同,行政法规范不同于民法规范的生长土壤决定了其规范形态与规范内容上的特征,而这种特征又必然影响到法官在解释行政法规范时的思维与具体方法之运用,[5]行政法领域内的目的解释有其自身特性。而在目的解释理论研究的实践依归方面,不少研究也尚存欠缺,对司法实务层面的困惑不能作出很好回应,容易落入“理论的归理论,实践的归实践”之窠臼,目的解释在行政法学领域内运用的“迷雾”仍未能完全拨开,如:在具体的行政裁判过程中,目的解释在诸种法律解释方法中究竟应处于一种什么样的地位?法律文本予以明示的整体性目的与其他立法目的之间的关系如何处理?解释者在进行目的解释时要遵循什么规则?有鉴于此,本文将目的解释的研究置于行政裁判的特殊场域之中,从行政法规范本身出发,对30年来行政法律文本“第1条”所呈现出的“目的化”特征进行实证考察,剖析其对目的解释及其地位重构的影响,并在“目的化”语境下对几种“立法目的”之间的关系及其在行政裁判中的应用进行梳理和阐述。
  二、行政法律文本第1条“目的化”之考察
  (一)分析对象的确定
  目的解释方法的研究离不开法律规范本身,而每一个法律都有其立法目的。立法目的是立法者根据对法律性质的认识和客观的现实需要,在制定法律时主观上期望该部法律在将来实施中所起的作用。在行政法律体系中,立法目的一般通过其“第1条”予以明确规定。本文以近30年来的行政法律文本为分析对象,[6]试图对法律文本“第1条”中“立法目的”之设置情况进行分析,[7]探寻其发展变化的表征和规律,以求可供研究的资源。(见表1)
  (二)行政法律文本第1条呈现的“目的化”表征
  1.宏观考察:“目的”特征化趋向明显。行政法的政治法本质决定了必然对其赋予繁重的任务与功能,而这又与国家特定的政治、经济和社会发展阶段息息相关。行政法律的制定者越来越重视立法功能和目的之表达,并经由行政法律文本第1条予以体现。从表1统计数据来看,在所有行政法律文本类型中,大多数文本的第1条都包含有“立法目的”之表述,行政法律文本第一条似乎成了表达整部法律立法目的的“专属”条款。
  表130年来行政法律文本第1条包含立法目的情况

┌──────┬─────┬──────┬─────┬──────┬─────┐
│文本类型  │第一条  │(1982.3~19│比例   │(1998.3~20│比例   │
│      │     │98.3)   │     │14.3)   │     │
├──────┼─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│行政法律  │包含目的 │26     │87%    │140     │94%    │
│      ├─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│      │不包含  │4      │13%    │9      │6%    │
│      ├─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│      │共计   │30     │-     │149     │-     │
├──────┼─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│行政法规  │包含目的 │422     │79%    │439     │88%    │
│      ├─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│      │不包含  │110     │21%    │58     │12%    │
│      ├─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│      │共计   │532     │-     │497     │-     │
├──────┼─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│部门规章  │包含目的 │235     │73%    │3001    │94%    │
│      ├─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│      │不包含  │88     │27%    │192     │6%    │
│      ├─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│      │共计   │323     │-     │3193    │-     │
├──────┼─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│地方性法规 │包含目的 │1880    │77%    │7998    │91%    │
│      ├─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│      │不包含  │574     │23%    │743     │9%    │
│      ├─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│      │共计   │2454    │-     │8741    │-     │
├──────┼─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│      │包含目的 │4417    │86%    │10331    │95%    │
│      ├─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│      │不包含  │739     │14%    │580     │5%    │
│      ├─────┼──────┼─────┼──────┼─────┤
│      │共计   │5156    │-     │10911    │-     │
└──────┴─────┴──────┴─────┴──────┴─────┘

  而纵观行政法律立法漫长的发展历程,通过前后16年的对比,在所有法律文本类型中,包含立法目的的文本“第一条”所占比例均呈上升趋势,这种特征在部门规章和地方性法规的文本中表现尤为明显(见图1)。
卡在了奇怪的地方

  (图略)
  图1各类行政法律文本包含“立法目的”的第1条所占比重对比图
  2.中观考察:立法目的向多元化发展。随着政府职能的强化和社会关系的日趋复杂,国家立法内容也呈现出复杂性、专业性和技术性,[8]社会秩序、公民自由权利、公共利益以及经济的可持续发展等立法价值目标纳入立法者视野。在改革开放初期,为保障经济发展环境,行政法的主要任务是赋予政府管理权力,这一时期立法的目的多表现为保障行政机关依法管理国家和社会事务的单一形式,呈现出典型的行政化色彩。而随着我国市场经济和民主政治的发展,行政法承担的任务呈现多元化趋势,立法目的也由单一性的向多元化方向转变。
  (图略)
  图230年来行政法律文本第1条包含“立法目的”数量分布情况
  图2显示,行政法律文本中包含1个立法目的仅占5%。绝大部分都包含2个或2个以上的立法目的,而包含3个及以上立法目的法律文本比重最大,比例高达65%。据笔者考察,从行政立法所追求的价值目标类型来看,[9]行政立法已基本形成了“保障和监督行政机关依法行使职权、维护经济和社会秩序、保护公民、法人和其他组织的合法权益”之立法目的固定表述模式。
  3.微观考察:目的之阐述更具明确化。在行政法律制度发展初期,由于立法技术方面的原因,有的行政法律文本对立法目的规定过于概括和抽象,忽略立法目的条款的作用,以致于法官在具体裁判时只能依靠个人司法技能和经验对“立法目的”进行推测和论证。例如1985年制定的《中华人民共和国进出口关税条例》第1条将其立法目的阐述为:“为了贯彻对外开放政策,促进对外经济贸易和国民经济的发展,根据《中华人民共和国海关法》的有关规定,制定本条例。”该条文虽也明示了立法目的,但仅仅是宏观政策的阐述,在审判实务中缺乏可操作性。而随着法律解释方法理论和实践的发展,这一局面大为改观,行政法律文本对立法目的的阐述更加明晰和有针对性,指向具体的规范领域、对象以及法律事项。
  三、行政立法“目的化”影响下目的解释的地位
  (一)“目的化”之于目的解释的意义解构
  1.理论之维:促进目的解释方法研究的发展。由于目的解释具有填补立法空白和法律漏洞的独特优势,对目的解释的研究日益受到法律共同体的重视。而研究法律解释,其前提性的思考是对其解释对象,也即法律规范的分析。[10]目的解释是以探求文本立法目的而对法律问题进行解说为追求,因此,立法目的是目的解释方法研究的立足点和基础。而在行政法律文本第1条中予以明确表达的立法目的自然应成为研究的重要对象,学者对此也不乏关注。“目的化”的行政立法进程无形之中丰富和推动了目的解释方法的研究,而且随着“目的化”特征的进一步强化,理论层面的回应将更加全面和深入,甚至对目的解释方法研究带来结构性影响。
  2.观念之维:强化法官目的解释观。法官的法律解释能力影响和制约着整个司法发展的水平,我国实务界也一直在通过解释示范和司法政策努力强化法官适用法律解释的思维和意识。[11]伴随着行政立法技术的成熟和目的解释理论研究的不断深入和发展,立法者在法律文本中愈加注重法之目的的阐述并在行政法律文本第一条中予以体现。立法牵制司法,同时也对法律实践起到导向作用,立法目的在制度层面的凸显无形之中促使法官对目的解释的关注,法官更加意识到目的解释在行政审判实践中的重要意义。目的解释方法作为一种重要的解释方法也越来越受到法官群体的青睐,法官也更多地将目的解释方法运用于司法案件的裁判。对此,笔者通过对《最高人民法院公报》行政诉讼案例中法官运用目的解释进行裁判情况进行了统计,结果如图3所示:[12]
  (图略)
  图31989年~2013年《最高人民法院公报》行政诉讼案例运用目的解释情况
  由图3不难看出,在中国行政审判司法实践中,法官在运用目的解释方法进行裁判的案件总量呈现增长趋势,且每一阶段所占比重分别为6.%、14.3%、23.5%、33.3%、31.2%,总体上处于不断上升状态且幅度较大,这说明法官的目的解释意识正在觉醒并逐渐增强。虽不能说这种趋势与“目的化”之间存在必然联系,但“目的化”或多或少会对法官目的解释观的形成起到催化之效,中国行政审判法官正以目的解释推动依法裁判。
  3.实践之维:有助消解目的解释的司法困惑。行政法律文本中立法目的的缺失,会使法官在进行目的解释时无所适从,而不得不转向立法者意图的探寻,解释者就需要在立法史等解释材料中考古,以便发现历史上立法者的具体意图,甚至要通过“想象性重构”将自己置于历史上立法者的位置来想象。如此一来,结论必定聚讼纷纭,[13]带来曲解或误解法律文本的危险。而包含“立法目的”的行政法律文本“第一条”给法官提供了可供操作的文本,在此种具有明确价值指向的文本指引下的目的解释更显其解释的规范性、准确性和科学性,避免法官将主观倾向或个人意图任意渗透进解释过程。可以说,“目的化”不能完全说是行政立法的一种封闭式的自我变化与满足,其中似乎也蕴涵着立法者有意让法律的执行者“戴着镣铐跳舞”的意味。
  为考察行政立法“目的化”对司法带来的影响,笔者专门收集了实务界的观点,法官普遍对这一规律作出了积极回应。大部分法官认为行政法律文本第1条“目的化”有利于法官更好地适用法律、促进目的解释方法的运用及限制法官自由裁量权,这印证了“目的化”对司法裁判产生的正面影响(如图4)。[14]
  (图略)
  图4您认为行政法律文本第1条‘目的化’给司法实践带来什么影响?
  (二)目的解释在解释体系中的位次及其终极标准性
  1.目的解释的位次考量。根据拉伦茨对法律解释的分类,法律解释方法分为字义解释、体系解释、历史解释、目的解释、合宪性解释等5类。[15]梁慧星先生在《裁判的方法》一书中将法律解释分为文义解释、体系解释、立法解释等10种。综观学者们的分类,法律解释方法大致包含文义解释、目的解释、体系解释、历史解释、社会学解释等。而对于诸种解释方法的顺序,部分学者认为,文义解释应优先适用。[16]陈兴良认为刑法解释方法的位序应是文义解释、逻辑解释、体系解释、历史解释、比较解释和目的解释。[17]拉伦茨认为,语义学解释排第一位,其次是体系解释,再次是立法者意图或者目的解释,最后是客观目的解释。[18]而一部分学者认为目的解释应置于诸种解释方法之上。丹宁勋爵更是将目的解释提高到了无与伦比的地位,他说:“即使在解释我们的立法时,我们应当将传统的解释方法放在一边,而采取更加自由的态度。我们应当采取更

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