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【期刊名称】 《上海政法学院学报》
2014年中国法院改革综述
【作者】 张步洪
【作者单位】 最高人民检察院司法体制改革领导小组办公室
【分类】 法院【中文关键词】 法院;管理制度;司法改革;司法审判
【文章编码】 1674-9502(2015)02-132-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 2
【页码】 132
【摘要】

全面回顾2014年国家在法院改革方面采取的诸多可适用、可使用的制度性举措,解读相关改革方案的主要内容,对全国试点省市的改革方案进行对比分析,包括法院管理制度改革第一批综合试点,建立与行政区划适当分离的司法管理制度,保障人民群众参与司法审判,加强人权司法保障,深化司法审判制度改革等内容。

【全文】法宝引证码CLI.A.1201688    
  党的十八届三中全会、四中全会先后出台了一系列旨在保障法院依法独立公正行使审判权、促进司法公正、提高司法公信力的改革举措。2014年,三中全会提出的改革举措有序推进,四中全会提出的改革举措谋划启动。中央政法委强化了对改革的统筹谋划、统一部署。最高法院按照中央要求统筹三中、四中全会各项改革举措,确保协调推进,[1]地方法院积极跟进落实。本文基于公共媒体公开报道披露的有关信息,就2014年国家在法院改革方面采取的可适用、可使用的制度性举措择要介绍如下。
  一、推动法院管理制度改革第一批综合试点
  经中央同意,中央政法委决定就司法人员分类管理、司法责任制、司法人员职业保障、地方法院检察院人财物统一管理4项改革,选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点,为全面推进改革积累经验。2014年6月6日,中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、《上海市司法改革试点工作方案》。
  根据三中全会、四中全会精神以及《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,以下规则在各省市试点方案都有体现:(1)将法院工作人员分为法官、司法辅助人员、司法行政人员,其中司法辅助人员包括法官助理、书记员、司法警察等。对法官实行有别于普通公务员的管理制度,突出法官的办案主体资格。(2)建立法官员额制,根据各地区案件数量等因素确定法官人数,把高素质人才充实到办案一线。(3)完善法官选任条件和程序,坚持党管干部原则,尊重司法规律,确保队伍政治素质和专业能力。(4)完善办案责任制,突出法官、合议庭在办案中的主体地位,改革审判委员会制度,明确法官、合议庭在办案中的权力和责任,对所办案件终身负责,加大司法公开力度,强化监督制约机制,严格错案责任追究。(5)健全与司法责任相适应的职业保障制度,法官薪俸高于普通公务员。(6)推动省以下地方法院人财物统一管理,对人的管理主要是建立法官统一由省提名、管理并按照法定程序任免的机制;对财物的统一管理,主要是建立地方法院经费由省级政府财政部门统一管理机制,地方各级法院经费上收省级统一管理时,要考虑各地经济社会发展实际,使各地办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平,为办公办案提供必要的物质保障。[2]
  7月12日,上海市召开全市司法改革先行试点部署会。7月31日,上海市司法改革试点推进小组第二次会议审议通过《上海市高级人民法院司法体制改革试点工作实施方案》。上海法院改革试点内容包括:(1)法官、司法辅助人员、司法行政人员的比例分别为33%、52%和15%,确保85%的人力资源直接投入办案一线。法院的各级领导都应当担任主审法官亲自参加办案。[3](2)通过推行主审法官、合议庭办案责任制,减少行政化干预。减少审批层级,将案件决定权真正落实到每一个独任法官、合议庭、审判委员会。(3)探索建立法院办案人员权力清单制度,明确法院院长与办案人员的权力与责任,做到权责相符。(4)强化职业保障机制,法官薪酬标准将与法官等级挂钩,在现有基础上适度增加。法官将建立一套有别于公务员的薪酬制度,凡是享受法官待遇的,均要求在司法一线办案。女法官可以延迟5年至60周岁领取养老金。(5)组建由各部门和专家组成的四合一的法官、检察官遴选、惩戒委员会。[4]法官主要从法官助理中择优选任。也可通过考试,从优秀律师和法律学者等专业法律人才中公开选拔或者调任。(6)将区县司法机关作为市级预算单位,纳入市财政统一管理。
  总起来看,上海试点方案为六省起草试点方案提供了一个重要范本。同时,直辖市和省虽然都实行审判机关三级设置,但其机构规格、与党政机关的对应关系不同。改革之前,上海市高级法院、海南省高级法院在对下干部管理中的权重大于其他省高级法院的管理权限。
  11月18日,中央政法委批准了广东、吉林、湖北、海南、青海、贵州等六省分别报送的司法体制改革试点方案。与上海试点方案相比,六省的改革方案有以下变化:(1)遴选委员会和惩戒委员会分设;(2)法官员额比例计算方法和比例略有调整,以政法专项编制为基数,通过3~5年过渡达到法官、司法辅助人员、司法行政人员分别占编制总数的39%、46%、15%的员额控制目标。同时,六省的试点方案都选择了一些适合省级机关统一管理的过渡期司法人事管理政策,力争既体现统一管理的要求,又突出重点。例如,实行法官由省统一组织遴选并按法定程序任免、全省法院系统机构编制统一由省机构编制部门归口管理;中级、县级法院院长由省级党委(党委组织部)管理。
  广东试点方案结合当地实际采取了一些创新举措。(1)在完善司法责任制方面,主审法官对其独任审理的案件自行签发裁判文书,承担办案责任,院长、庭长原则上不再签发本人未参加审理案件的裁判文书。(2)严格法官、检察官选任条件。为广泛吸收专业人士参与,将遴选委委员分为常任委员和非常任委员,常任委员由省级人大有关部门、组织人事、党委政法委、省法院、省检察院等单位代表组成,非常任委员由有专业背景、经验丰富的人大代表、政协委员、律师、法学学者等人员组成。(3)建立以法官等级定待遇的制度,明确各职务等级所对应的薪级,建立各地区法官职业津贴计发比例与办案数量、质量挂钩的绩效考核机制,根据经济发展、财政收入、物价增长等因素,建立津补贴正常增长机制。[5]
  湖北试点方案的最大特色是向基层倾斜、向司法一线倾斜。通过政策导向,优化司法资源配置,解决法院系统“头重脚轻”的问题。待遇上垫高“地板”,岗位津贴向基层一线倾斜,努力提高基层法官经济待遇,确保办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平;等次上抬高“天花板”,规定基层院法官员额比和选升名额占比明显高于高级、中级法院;保障上解除后顾之忧,规定基层法院经费保障“保底就高”,并随着经济发展稳步增长。[6]同时,湖北在司法改革综合试点方案中结合推行主审法官和合议庭办案责任制,改革审判委员会制度,限缩其讨论案件的范围,并通过观看庭审录像、展示证据、查阅案卷等方式增强审委会讨论案件的亲历性。[7]
  二、建立与行政区划适当分离的司法管辖制度
  三中全会提出:探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。四中全会提出,最高法院设立巡回法庭,审理跨行政区划重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。
  (一)探索设立知识产权法院
  6月6日,中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于设立知识产权法院的方案》。[8]8月31日,全国人大常委会审议通过《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》。《决定》主要内容包括:(1)关于案件管辖,知识产权法院管辖有关专利、植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密等专业技术性较强的一审知识产权民事和行政案件。不服国务院行政部门裁定或者决定而提起的一审知识产权授权确权行政案件,由北京知识产权法院管辖。知识产权法院对前述规定的案件实行跨区域管辖。在知识产权法院设立的3年内,可以先在所在省(直辖市)实行跨区域管辖。(2)关于级别管辖。知识产权法院所在市的基层法院一审的著作权、商标权等知识产权民事和行政判决、裁定的上诉案件,由知识产权法院审理。知识产权法院一审判决、裁定的上诉案件,由知识产权法院所在地的高级法院审理。知识产权法院审判工作受最高法院和所在地的高级法院监督。(3)关于法官任免。知识产权法院院长由所在地的市人大常委会主任会议提请本级人大常委会任免。知识产权法院的副院长、庭长、审判员和审判委员会委员,由知识产权法院院长提请所在地的市人大常委会任免。知识产权法院对所在地的市人大常委会负责并报告工作。小词儿都挺能整
  10月27日,最高法院公布《关于北京、上海、广州知识产权法院案件管辖的规定》。其主要内容包括:(1)进一步明确了知识产权法院与辖区内基层法院、同级法院以及所在地高级法院的关系。(2)在全国人大常委会授权决定的基础上,增加计算机软件知识产权民事和行政案件、涉及驰名商标认定的民事案件作为知识产权法院的管辖范围,知识产权法院对其法定管辖范围内的案件实行跨区域管辖。(3)细化了北京知识产权法院专属管辖的第一审授权确权案件范围,主要包括:不服国务院部门授权确权类裁定或者决定的知识产权授权确权类行政案件;与知识产权强制许可有关的行政案件;与知识产权授权确权有关的其他行政行为引发的行政案件。
  10月28日,最高法院印发《知识产权法院法官选任工作指导意见(试行)》。
  11月6日,北京知识产权法院正式履职。12月16日,广州知识产权法院正式揭牌。[9]12月28日,上海知识产权法院成立,与依托上海铁路运输中级法院设立的上海市第三中级法院合署办公,实行“三块牌子一个机构”。
  (二)探索设立跨行政区划法院
  12月2日,中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》,建议根据会议讨论情况进一步修改完善后按程序报批实施。[10]
  12月28日,跨行政区划管辖案件的上海市第三中级法院依托上海铁路运输中级法院挂牌成立。上海市高级法院发布《关于上海市第三中级人民法院履职的公告》,大致确定了上海第三中级法院的管辖范围。
  12月30日,跨行政区划管辖案件的北京市第四中级法院依托北京铁路运输中级法院挂牌成立,其管辖范围与上海第三中级法院的管辖范围不尽相同。见下表:

┌────────────────┬───────────────────┐
│北京市第四中级法院管辖范围   │上海市第三中级法院管辖范围      │
├────────────────┼───────────────────┤
│以本市区县人民政府为被告的行政案│以市级人民政府为被告的一审行政案件,以│
│件;              │市级行政机关为上诉人、被上诉人的二审行│
│                │政案件(不包括知识产权行政案件);  │
├────────────────┼───────────────────┤
│按照级别管辖标准,应由本市中级法│                   │
│院管辖的金融借款合同纠纷案件、保│                   │
│险纠纷案件、涉外涉港澳台的商事案│                   │
│件;              │                   │
├────────────────┼───────────────────┤
│跨地区的重大环境资源保护案件、重│上海市人民检察院第三分院提起公诉的案件│
│大食品药品安全案件;      │;                  │
├────────────────┼───────────────────┤
│北京市检察院四分院提起公诉的案件│上级法院指定管辖的其他案件。     │
│;               │                   │
├────────────────┼───────────────────┤
│市高级法院指定管辖的其它特殊案件│原由铁路中院受理的刑事、民事案件。(仍│
│;               │然以上海铁路运输中级法院名义)    │
├────────────────┼───────────────────┤
│铁路运输中级法院原管辖的刑事、民│以上海知识产权法院名义依法审理知识产权│
│事案件。(仍然以北京铁路运输中级│民事和行政案件。           │
│法院名义)           │                   │
└────────────────┴───────────────────┘

  此外,海南拟对现有行政区划法院进行改造以实现跨行政区划管辖,这或许是实现司法去行政化更为经济的路径。12月中旬,海南省委向媒体披露,作为全国司法体制改革试点省份之一,海南正在探索与行政区划适当分离的司法管辖制度改革。海南省委主要负责人在省委六届七次全会上表示,海口市、三亚市承担了全省36%和17%的司法案件,年人均办案150件左右,而五指山市、保亭县等地法官年人均办案50件左右。海南探索实行与行政区划适当分离的司法管辖制度,既是为了解决海南司法资源配置不均衡的问题,也是为了有效防止当地干部干预司法,防止出现关系案、人情案。[11]
  (三)最高法院设立巡回法庭
  12月2日,中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》,建议根据会议讨论情况进一步修改完善后按程序报批实施。会议指出,最高法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件,有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼。
  12月29日,最高法院新闻发言人表示,最高法院两个巡回法庭将于2015年年初受理、审理案件。根据中央批准的试点方案,最高法院第一巡回法庭设在广东省深圳市,最高法院第二巡回法庭设在辽宁省沈阳市。[12]据介绍,巡回法庭相当于最高法院的派出机构,在审级上等同于最高法院,判决效力等同于最高法院的判决,均为终审判决。巡回法庭的法官来自最高法院,由最高法院各业务庭选派,按一定的时间轮流派驻巡回法庭。[13]
  三、保障人民群众参与司法审判
  (一)完善人民陪审员制度
  四中全会提出,“完善人民陪审员制度,保障公民陪审权利,扩大参审范围,完善随机抽选方式,提高人民陪审员制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题。”
  2014年8月,天津市高级法院正式启用“天津法院人民陪审员信息管理系统”软件。该管理系统的研发和投入使用,对于实现人民陪审员均衡参审,保障人民陪审员陪审权利具有重要作用。据报道,该管理系统涵盖了全市法院人民陪审员人事信息管理和陪审案件过程

  ······

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